Sentencia Definitiva nº 653/2012 de Supreme Court of Justice (Uruguay), 27 de Junio de 2012

• Ponente: Dr. Jorge Tomas LARRIEUX RODRIGUEZ
• Fecha de Resolución: 27 de Junio de 2012
• Emisor: Supreme Court of Justice (Uruguay)
• Jueces: Dr. Daniel Iberico GUTIERREZ PROTO,Dr. Fernando Raul TOVAGLIARE ROMERO,Dr. Jorge Omar CHEDIAK GONZALEZ,Dr. Jorge Tomas LARRIEUX RODRIGUEZ,Dr. Ricardo Cesar PEREZ MANRIQUE,Dr. Jorge RUIBAL PINO
• Materia: Derecho Constitucional
• Importancia: Alta

Montevideo, veintisiete de junio de dos mil doce

VISTOS:

Estos autos caratulados: “MIERES, PABLO Y OTROS C/ PARTIDO FRENTE AMPLIO Y OTROS - ACCION DE INCONSTITUCIONALIDAD ARTS. 1, 2, 9, 11 Y 12 A 21 DE LA LEY No. 18.567 Y ARTS. 3, 4 Y 5 DE LA LEY No. 18.644”, IUE 1-29/2010.

RESULTANDO:

I) A fs. 2 y ss., P.M. por sí y en representación del Partido Independiente conjuntamente con otros ciudadanos, promovieron inconstitucionalidad de los arts. 1, 2, 9, 11 y 12 a 21 de la Ley No. 18.567, conocida como “Ley de Descentralización Política y Participación Ciudadana”, de 13 de setiembre de 2009 y arts. 3, 4 y 5 de la Ley No. 18.644 (Ley de Descentralización Territorial y Participación Ciudadana, de 12 de febrero de 2010, al entender que vulneran lo preceptuado en los arts. 4, 72, 82, 273 nal. 9, 287, 288 y Disposición Transitoria “Y 2” de la Constitución de la República.

II) A efectos de justificar su legitimación activa para promover el presente proceso, señalaron que el interés directo, personal y legítimo del Partido Independiente deriva de que “... las L. impugnadas crean autoridades locales electivas y, siendo el partido político un actor necesario en un Estado constitucional con un sistema democrático republicando de gobierno (art. 82), es claro su interés directo, personal y legítimo en que las elecciones se hagan conforme a la Constitución” (fs. 3).

Asimismo, destacaron que la propia Ley No. 18.567, en la redacción dada por el art. 5 de la Ley No. 18.644 impuso a los partidos políticos, el deber de confeccionar listas de candidatos por los Municipios. Prueba incontestable de la legitimidad de cualquier partido en el caso.

En cuanto a la legitimación de los comparecientes indicaron que su interés activo se funda en su calidad de ciudadanos electores en un sistema democrático republicano de gobierno, con voto obligatorio, en donde integran y conforman el órgano Cuerpo Electoral que decidirá en las elecciones de las autoridades creadas –inconstitucionalmente- por las L. impugnadas. Además, su interés directo, personal y legítimo deriva “... de ser sujetos sometidos a los futuros actos emanados de las nuevas autoridades locales creadas por las L. que impugnamos” (fs. 6).

III) Expresaron en síntesis que:

- Las L. impugnadas contienen disposiciones que resultan inconstitucionales por violar la normativa establecida en la Carta en materia de autoridades locales autónomas y de nuestro sistema democrático representativo, lesionando flagrantemente el régimen constitucional en materia de creación de autoridades locales, y su posición institucional, al crear los denominados “Municipios”, como un tercer nivel de Gobierno y Administración (art. 1 Ley No. 18.567).

- Las L. impugnadas son contrarias a la Carta al no cumplir con el requisito constitucional que establece la competencia de los Gobiernos Departamentales para la creación de autoridades locales (surge del numeral 9 del artículo 273, 287, 288 y la disposición transitoria “Y 2” de la Constitución).

- Las mismas se apartan del precepto constitucional que establece que la Ley que determine el carácter electivo de estas autoridades locales deberá contar con la iniciativa de los Gobiernos Departamentales (art. 288 de la Constitución).

- La normativa cuya tacha de inconstitucionalidad se peticiona, violenta la Constitución al recurrir al Cuerpo Electoral para elegir autoridades locales no representativas, por carecer de autonomía y atribuciones propias (arts. 4, 72, 82 y 288 de la Carta).

- Asimismo, lesionan la regla de la necesaria autonomía para las autoridades locales de carácter electivo (art. 288 de la Constitución).

- Al analizar la naturaleza jurídica de los municipios creados por la Ley No. 18.567 y su Ley modificativa No. 18.644, se observa que se crean órganos cuyos cargos serán electivos y no poseen autonomía. Se crea un poder representativo sin poder de decisión, por carecer de autonomía e independencia, con lo cual se usa el Cuerpo Electoral y a la Nación para fines demagógicos, “... abrazando el mal endémico que toda democracia constitucional debe evitar, o por lo menos mitigar” (fs. 13 vto.).

- En definitiva, solicitaron la inconstitucionalidad de las normas citadas por crear autoridades locales de carácter electivo, pero sometidas la jerarquía del Gobierno Departamental. P. también que se emplazara a todos los partidos políticos, Gobiernos Departamentales, Poder Legislativo y Corte Electoral.

IV) Por Resolución No. 1147 del 7 de mayo de 2010, la Corporación dio ingresó a la acción de declaración de inconstitucionalidad deducida y traslado por el término legal (fs.27).

V) Los representantes del Gobierno Departamental de R. (fs. 129/139); Partido Frente Amplio (fs. 142/151); Partido Colorado (fs. 156/159); Intendencia de Paysandú (fs. 172/177 vto.); Intendencia Municipal de Colonia (fs. 179); Intendencia de Salto (fs. 185/194 vto.); Poder Legislativo (fs. 220/240); Gobierno Departamental de Maldonado (fs. 244/252); Corte Electoral (fs. 302/304); Intendencia Municipal de Durazno (fs. 307/319 vto.); Intendencia de C.L. (fs. 322/331); Gobierno Departamental de Tacuarembó (fs. 343/354 vto.); Intendencia Municipal de Lavalleja (fs. 363/365 vto.); Intendencia Municipal de Canelones (fs. 370/376); e Intendencia de Treinta y Tres (fs. 380/387 vto.), evacuaron el traslado conferido.

VI) Evacuando el traslado conferido, el Sr. Fiscal de Corte dictaminó indicando que “... el accionamiento de autos no podrá prosperar, al hallarse las normas atacadas definitivamente aplicadas y carecer la acción instaurada de efectos derogatorios” (fs.543/544 vto.).

CONSIDERANDO:

I) La Suprema Corte de Justicia, por unanimidad –aunque por distintos fundamentos-, desestimará la acción de inconstitucionalidad interpuesta.

II) Previamente, corresponde señalar que el emplazamiento a los Partidos Políticos, Gobiernos Departamentales, Poder Legislativo y Corte Electoral, se efectúa en base a lo previsto en el art. 517.1 del C.G.P., es decir como sujetos jurídicos eventualmente afectados por la declaración de inconstitucionalidad.

En términos generales, la proposición es necesaria para el análisis de los efectos de la sentencia declarativa, es decir para saber a quienes afectará la decisión, mas no cuando, como en el caso, se funda la legitimación en una defensa de la legalidad objetiva, en el llamado “interés común”, lo que excluye desde el inicio sujetos de derecho singularmente afectadas, como se desarrollará seguidamente.

III) Si bien como se anunció existen diversos fundamentos entre quienes suscriben el presente pronunciamiento, con respecto a la legitimación activa de los particulares que intervienen en calidad de coactores, todos los firmantes coinciden en cuanto a que estos carecen de las calidades requeridas por la Constitución y por la Ley para pretender la acción de inconstitucionalidad impetrada en autos.

La Corte ha sostenido reiteradamente que el interés en actuar debe ser legítimo (no contrario a la regla de derecho, a la moral o a las buenas costumbres), personal (invocando un interés propio, esto es, no popular o ajeno) y directo (inmediatamente vulnerado por la norma impugnada), (cf. V., E., el Proceso de Inconstitucionalidad de la Ley, Montevideo, 1967, págs. 148 a 150).

Partiendo de la opinión de uno de los Maestros del constitucionalismo nacional, se afirmó que este interés es también el “... inmediatamente vulnerado por la aplicación de la Ley inconstitucional. No lo es, en cambio, el interés que remotamente pudiera llegar a ser comprometido si la Ley se aplicara” (J. de Aréchaga, J., La Constitución de 1952, Tomo III; pág. 183). En tesis coincidente con la postulada, del mismo modo, por ilustrado administrativista, para quien, “Interés directo significa interés inmediato, no eventual o futuro. La existencia de un interés directo implica que el particular se encuentra en una situación jurídica definida y actual con relación a la Administración” (G., H., El contencioso administrativo de anulación, pág. 188)” (cfe. S.encias Nos. 4.003/2011, 167/2005, 71/2004, 335/1997, entre otras).

Trasladando tales nociones al caso en examen, la Corporación por unanimidad considera que sustentar el interés de los coactores –como ellos lo hicieron en la demanda- en su calidad de ciudadanos electores en un sistema democrático republicano de gobierno, con voto obligatorio, en el cual integran el Cuerpo Electoral, y ante la eventualidad de ser sujetos sometidos a futuros actos emanados de las nuevas autoridades locales (fs. 5 vto./6), no resulta acorde a las calidades requeridas constitucional y legalmente para promover la declaración de inconstitucionalidad peticionada (cf. S.encia No. 3031/2011 de la S.C.J.).

Ello, en el bien entendido de que esta Corte ha sostenido, en forma invariable, que en la medida en que no se autoriza una acción popular, solamente se encuentran habilitados para promover la pretensión de inconstitucionalidad quienes acrediten ser titulares de un interés inmediatamente vulnerado por la norma atacada, requisito que no resulta eficazmente cumplido por los promotores particulares, quienes invocan un interés que puede conceptualizarse como abstracto no basado en la...