El desafío de los gobiernos municipales en el Uruguay: participación ciudadana, transparencia y articulación

AutorPablo Schiavi
CargoDoctor en Derecho y Ciencias Sociales por la Universidad Mayor de la República Oriental del Uruguay
Páginas81-106
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EL DESAFÍO DE LOS GOBIERNOS MUNICIPALES
EN EL URUGUAY: PARTICIPACIÓN CIUDADANA,
TRANSPARENCIA Y ARTICULACIÓN
CON ESPECIAL REFERENCIA AL GOBIERNO MUNICIPAL DE MONTEVIDEO1
PABLO SCHIAVI 2(*)
I) INTRODUCCION.
1.- Objeto del presente trabajo.
El presente trabajo tiene por objeto abordar el desafío de los gobiernos municipales en el Uruguay, con
especial referencia a Montevideo, partiendo de un estudio del régimen vigente de descentralización territorial
en nuestro país.
El régimen vigente de descentralización territorial en el Uruguay es el fijado en la Constitución de 1967,
con las enmiendas introducidas en 1997. Como la Constitución en muchos aspectos se remite a la ley, incluso
admite en algunos casos ser modificada por la ley, y esas leyes suelen ser reglamentadas por actos adminis-
trativos, para conocer exactamente nuestra organización territorial es preciso tener en cuenta, además de la
Constitución, numerosas leyes y reglamentos así como la normativa interna de cada entidad territorial y, por
cierto, los principios generales del Derecho3.
En el verdadero ejercicio de uno de los principios básicos de la descentralización local, el relativo a la
participación de la ciudadanía, junto a la transparencia en lo relativo al cumplimiento de las obligaciones de
transparencia activa y pasiva; y la debida articulación entre los distintos niveles de administración interna,
se encuentra el verdadero desafío para un funcionamiento eficiente y eficaz de los gobiernos municipales.
De ahí que haremos referencia a la participación ciudadana, a la transparencia y a la articulación como
las claves para el éxito de la gestión de los gobiernos municipales.
2.- Precisiones preliminares sobre los conceptos de departamento, de gobierno de-
partamental, de intendencia, de municipio y de gobierno municipal.
En forma previa a abordar el estudio del régimen vigente de descentralización territorial en el Uruguay,
es conveniente efectuar unas precisiones respecto de conceptos que ilustraran nuestro trabajo, esto es, que
entendemos por departamento, por gobierno departamental, por intendencia, por municipios entre otras
palabras claves.
1 Ponencia presentada en las V Jornadas de Derecho Administrativo Iberoamericano celebradas en el Pazo de Mariñan,
La Coruña, Reino de España del 26 al 30 de marzo de 2012.
2 (*) Doctor en Derecho y Ciencias Sociales por la Universidad Mayor de la República Oriental del Uruguay. Master en
Derecho Administrativo Económico por la Universidad de Montevideo. Aspirante a Profesor Adscripto en Derecho Público
de la Facultad de Derecho de la Universidad de la República. Profesor asistente de la materia “Recursos administrativos”
del Máster de Derecho Administrativo Económico de la Universidad de Montevideo. Aspirante de la Cátedra de Derecho
Administrativo de la Facultad de Derecho de la Universidad de Montevideo. Certificado en Prevención del Lavado de
Dinero y Financiamiento del Terrorismo por el Isede y la Facultad de Derecho de la Universidad Católica del Uruguay
“Dámaso Antonio Larrañaga”. Miembro del Instituto de Derecho Administrativo de la Facultad de Derecho de la Uni-
versidad de la República. Miembro del Grupo de Estudio e Investigación de Derecho Administrativo de la Universidad
de Montevideo. Coordinador de Estudios de Derecho Administrativo de la Editorial La Ley Uruguay - Thomson Reuters.
Secretario de Redacción de La Justicia Uruguaya. Ex- Asesor del Auditor Interno de la Nación, Auditoría Interna de la
Nación (A.I.N). Asesor del Contador General de la Nación, Contaduría General de la Nación (C.G.N.) del Ministerio de
Economía y Finanzas de la República Oriental del Uruguay. E-mail: pablo.schiavi@cgn.gub.uy.Twitter: @PabloSchiavi.
3 DURÁN MARTÍNEZ, Augusto. – “Descentralización territorial en el Uruguay”, en Estudios de Derecho Administrativo
Nº 1/2010; La Ley Uruguay 2010; DURÁN MARTÍNEZ, Augusto, Director; pág. 109 y siguientes.
REVISTA DE DERECHO DE LA UNIVERSIDAD DE MONTEVIDEO
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- Departamentos: Los Departamentos -hoy en día 19, número que puede aumentarse por ley (art. 85,
numeral 9 de la Constitución4)- son circunscripciones territoriales sobre las que se ejerce el poder estatal de
las entidades centrales así como el de los respectivos Gobiernos Departamentales5.
- Gobierno Departamental: Hay un Gobierno Departamental por Departamento. Son personas jurídicas
de derecho público cuyo nombre es Gobierno Departamental con el agregado del nombre del Departamento:
por ejemplo, Gobierno Departamental de Montevideo. Cada Gobierno Departamental posee dos órganos
necesarios: la Junta Departamental y la Intendencia (art. 2626). En realidad la Constitución no menciona al
órgano Intendencia, sino a su soporte, el Intendente. También, con gran imprecisión, a veces dice simplemente
Intendente (art. 2627) y otras veces Intendente Municipal (art. 2718). La Junta Departamental ejerce funciones
legislativas y de contralor del Gobierno Departamental (art. 2739). Está compuesta por 31 miembros llamados
4 Constitución de la República; Artículo 85.- A la Asamblea General compete: 9º) Crear nuevos Departamentos por
mayoría de dos tercios de votos del total de componentes de cada Cámara; fijar sus límites; habilitar puertos; establecer
aduanas y derechos de exportación e importación aplicándose, en cuanto a estos últimos, lo dispuesto en el artículo 87; así
como declarar de interés nacional zonas turísticas, que serán atendidas por el Ministerio respectivo.
5 DURÁN MARTÍNEZ, Augusto. – “Descentralización territorial en el Uruguay”, Ob. Cit; pág. 109 y siguientes.
6 Constitución de la República; Artículo 262.- El Gobierno y la Administración de los Departamentos, con excepción
de los servicios de seguridad pública, serán ejercidos por una Junta Departamental y un Intendente. Tendrán sus sedes en
la capital de cada Departamento e iniciarán sus funciones sesenta días después de su elección.
Podrá haber una autoridad local en toda población que tenga las condiciones mínimas que fijará la ley. También podrá
haberla, una o más, en la planta urbana de las capitales departamentales, si así lo dispone la Junta Departamental a ini-
ciativa del Intendente.
La ley establecerá la materia departamental y la municipal, de modo de delimitar los cometidos respectivos de las au-
toridades departamentales y locales, así como los poderes jurídicos de sus órganos, sin perjuicio de lo dispuesto en los
artículos 273 y 275.
El Intendente, con acuerdo de la Junta Departamental, podrá delegar en las autoridades locales la ejecución de determinados
cometidos, en sus respectivas circunscripciones territoriales.
Los Gobiernos Departamentales podrán acordar, entre sí y con el Poder Ejecutivo, así como con los Entes Autónomos y
los Servicios Descentralizados, la organización y la prestación de servicios y actividades propias o comunes, tanto en sus
respectivos territorios como en forma regional o interdepartamental.
Habrá un Congreso de Intendentes, integrado por quienes fueren titulares de ese cargo o lo estuvieren ejerciendo, con el
fin de coordinar las políticas de los Gobiernos Departamentales. El Congreso, que también podrá celebrar los convenios
a que refiere el inciso precedente, se comunicará directamente con los Poderes del Gobierno.
7 Constitución de la República; Artículo 262.- El Gobierno y la Administración de los Departamentos, con excepción
de los servicios de seguridad pública, serán ejercidos por una Junta Departamental y un Intendente. Tendrán sus sedes en
la capital de cada Departamento e iniciarán sus funciones sesenta días después de su elección.
Podrá haber una autoridad local en toda población que tenga las condiciones mínimas que fijará la ley. También podrá
haberla, una o más, en la planta urbana de las capitales departamentales, si así lo dispone la Junta Departamental a ini-
ciativa del Intendente.
La ley establecerá la materia departamental y la municipal, de modo de delimitar los cometidos respectivos de las au-
toridades departamentales y locales, así como los poderes jurídicos de sus órganos, sin perjuicio de lo dispuesto en los
artículos 273 y 275.
El Intendente, con acuerdo de la Junta Departamental, podrá delegar en las autoridades locales la ejecución de determinados
cometidos, en sus respectivas circunscripciones territoriales.
Los Gobiernos Departamentales podrán acordar, entre sí y con el Poder Ejecutivo, así como con los Entes Autónomos y
los Servicios Descentralizados, la organización y la prestación de servicios y actividades propias o comunes, tanto en sus
respectivos territorios como en forma regional o interdepartamental.
Habrá un Congreso de Intendentes, integrado por quienes fueren titulares de ese cargo o lo estuvieren ejerciendo, con el
fin de coordinar las políticas de los Gobiernos Departamentales. El Congreso, que también podrá celebrar los convenios
a que refiere el inciso precedente, se comunicará directamente con los Poderes del Gobierno.
8 Constitución de la República; Artículo 271.- Los partidos políticos seleccionarán sus candidatos a Intendente mediante
elecciones internas que reglamentará la ley sancionada por el voto de los dos tercios de componentes de cada Cámara.
Para la elección de Intendente Municipal se acumularán por lema los votos en favor de cada partido político, quedando
prohibida la acumulación por sublema.
Corresponderá el cargo de Intendente Municipal al candidato de la lista más votada del partido político más votado.
La ley, sancionada por la mayoría estipulada en el primer inciso, podrá establecer que cada partido presentará una can-
didatura única para la Intendencia Municipal.
9 Constitución de la República; Artículo 273.- La Junta Departamental ejercerá las funciones legislativas y de contralor
en el Gobierno Departamental.
Su jurisdicción se extenderá a todo el territorio del departamento.
Además de las que la ley determine, serán atribuciones de las Juntas Departamentales:
1º) Dictar, a propuesta del Intendente o por su propia iniciativa, los decretos y resoluciones que juzgue necesarios,
dentro de su competencia.

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