FOCEM: Una acción concreta para el a vance hacia la reducción de las asimetrías estructurales en el MERCOSUR

• Autor: Marta Ferretti
• Páginas: 135-210

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“FOCEM: UNA ACCIÓN CONCRETA PARA EL AVANCE

HACIA LA REDUCCIÓN DE LAS ASIMETRÍAS

ESTRUCTURALES EN EL MERCOSUR”

MARTA FERRETTI

CAPÍTULO I – INTRODUCCIÓN

Título:

“FOCEM: Una acción concreta para el avance hacía la reducción de las asimetrías estructurales en el

MERCOSUR”

Abstract:

Una de las aspiraciones originales de los acuerdos de integración ha sido alcanzar una mayor cohesión

entre sus miembros.

En este sentido, tanto el MERCOSUR como otros proyectos de integración han reconocido las disparidades

estructurales en el grado de desarrollo de los países participantes.

Factores como un bajo nivel de ingresos, escaso territorio y escala productiva, población reducida, medi-

terraneidad o condición de insularidad condicionan las posibilidades de crecimiento e inserción internacional

de un país o de sus regiones, al elevar los costos de transacción y dificultar la internacionalización de ciertos

sectores económicos.

La reducción de las asimetrías, entre ellas las estructurales, objeto del presente trabajo, es una condición

necesaria para la sostenibilidad y legitimidad de los procesos de integración.

Asimismo, en el MERCOSUR, el tema ha sido tratado con más detenimiento luego de 2003 en ocasión

de la creación del Fondo de Convergencia Estructural del MERCOSUR (FOCEM) destinado especialmente

al tratamiento y reducción de las asimetrías en la región. Se trata de una experiencia inicial, donde el Fondo

se nutre de recursos presupuestales de los países y tiene como destino financiar proyectos para lograr en

primer lugar la convergencia de las regiones más atrasadas.

El FOCEM es un paso en la dirección correcta para la reducción de las asimetrías estructurales en el

bloque y tiende a fortalecerse, tanto en términos de aumento de los recursos involucrados como reforzar la

estructura de la Unidad Técnica FOCEM (UTF) en virtud de la demanda de trabajo actual y el incremento

de tareas prioritarias para el análisis y seguimiento de la ejecución de los proyectos. Ambos hechos fueron

concretados en la última reunión del bloque en San Juan, Argentina, ocasión en que fueron aprobados nuevos

proyectos con montos superiores a los aprobados anteriormente, y la reestructuración de la UTF/SM, con el

incremento de nuevos puestos de trabajo.

Los principales beneficiarios del Fondo son los países de menor desarrollo económico relativo del bloque,

Paraguay y Uruguay y su objetivo principal es proveer condiciones para que estos países tengan la capacidad

para absorber los beneficios y soportar los costos del proceso de integración.

III. Importancia del estudio.

La importancia del estudio está en presentar de una forma ampliada la cuestión de las asimetrías en los

procesos de integración, el tratamiento dado a las mismas y principalmente la constitución del FOCEM como

una respuesta al tratamiento del tema en el ámbito del MERCOSUR.

IV. El problema.

¿Cómo el MERCOSUR está trabajando uno de sus principales desafíos: la profunda asimetría estructural

entre sus Estados Partes? ¿De qué forma el FOCEM es una respuesta a esta iniciativa?

REVISTA DE DERECHO DE LA UNIVERSIDAD DE MONTEVIDEO

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V. Las hipótesis a probar.

El FOCEM es una iniciativa concreta y operativa que demuestra la voluntad política en el MERCOSUR

para tratar sus asimetrías estructurales.

VI. Los objetivos generales y específicos.

El objetivo de este trabajo es fundamentar que el Fondo de Convergencia Estructural del MERCOSUR,

no es fruto de un discurso político generalmente presentado en los periodos de las cumbres de fin de man-

dato de las presidencias pro tempores, sino resultado de un amplio ejercicio realizado por los cuatro países

participantes del bloque con el real objeto de demonstrar la voluntad de iniciar un tratamiento de reducción

de las asimetrías estructurales existentes en los países socios del bloque. Las asimetrías estructurales son así

definidas por ser originadas de las diferencias cuanto a dimensión económica, posición geográfica, dotación

de factores, acceso a la infraestructura regional, calidad institucional y nivel de desarrollo.

VII. Las limitaciones.

El presente trabajo tiene sus limitaciones ya que poco tiempo ha transcurrido desde la puesta en marcha

del Fondo (01/09/2007) hasta el momento. Además se puede agregar que hay pocos ejemplos para esta-

blecer un parámetro de comparación, una vez que el ejemplo más significativo, son los fondos de cohesión

y estructurales de la Unión Europea. Cabe mencionar que la institucionalización del FOCEM fue inspirada

en los fondos de la UE.

VIII. Las delimitaciones.

El estudio se enfoca desde el inicio del abordaje relacionado a las asimetrías existentes entre los países

del MERCOSUR presentados primeramente por Paraguay y después por Uruguay, en mediados del año

2003 hasta el presente momento.

IX. Consideraciones Iniciales.

Los procesos de integración en la mayoría de los casos generan beneficios agregados mayores que sus

costos, lo que resulta en un aumento del bienestar de la población involucrada. Sin embargo, esta mejoría no

se distribuye necesariamente de manera equitativa entre los países participantes.

De hecho, es posible que algunos miembros transitoriamente sufran pérdidas en relación al período previo

al inicio del proceso de integración.

Los países con menores posibilidades de apropiarse de los beneficios de la integración son las economías

pequeñas y, en particular, las de menor desarrollo económico relativo. A las primeras les resulta difícil explo-

tar las economías de escala, las ventajas de la aglomeración y las externalidades derivadas de la integración,

principalmente porque son menos atractivas para la inversión extrajera. Si a su vez tienen menor desarrollo

económico enfrentan una problemática más integral que abarca toda su estructura productiva y sus niveles

de competitividad, limitando sus potencialidades de aprovechar el proceso.

La mayoría de los procesos de integración históricamente han reconocido la necesidad de afrontar la

problemática de las asimetrías. El propósito de este reconocimiento es el de cumplir con el objetivo general-

mente explícito de favorecer el “desarrollo armónico y equilibrado” entre los países miembros del proceso.

Sin perjuicio de esto, que resulta en una razón de estricta justicia social, existen otros motivos para el reco-

nocimiento explícito de las asimetrías.

Por un lado, para desarrollar el potencial económico de la región, es necesario que todos los países tengan

la oportunidad de contribuir al crecimiento. Por otro lado, en la medida que todos los países perciban los

beneficios de la integración, tendrán mayor interés en apoyar dicho proceso y el mismo ganará en legitimidad

y sustentabilidad.

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El presente trabajo está dividido en cinco capítulos. El primero es la introducción que traen los requisitos

básicos exigidos para la ejecución de la tesis.

En el segundo capítulo se pretende presentar el concepto de asimetrías y la tipología defendida por Bou-

zas, dónde considera las dos asimetrías existentes en los procesos de integración: estructurales y derivadas

de políticas públicas.

En el tercer capítulo, está descripto el tratamiento dado a las asimetrías tanto en el ámbito multilateral

(OMC) como también en los diferentes procesos de integración, a decir, en la Unión Latina y América Latina,

este último detallando lo que pasa en la Comunidad Andina, la Asociación Latinoamericana de Integración

y el Mercado Común del Sur.

El objetivo principal de la tesis es profundizar el tratamiento dado a las asimetrías estructurales del MER-

COSUR con la creación e institucionalización del Fondo de Convergencia Estructural.

Por esta razón, en el capítulo cuatro se describe todo lo que se trata del tema con un breve histórico, la

normativa en cuestión, los proyectos aprobados y su funcionamiento.

Finalmente está el capítulo cinco con las consideraciones finales de la tesis, tratando de fundamentar la de-

fensa en pro del correcto tratamiento que está dando el MERCOSUR a las asimetrías a través del FOCEM.

Y como anexos se encuentran la normativa completa sobre el tema y su respectiva incorporación a la

legislación nacional de los cuatro países, cuadros y resúmenes de los proyectos aprobados.

CAPÍTULO II – LAS ASIMETRÍAS EXISTENTES EN EL ÁMBITO

MULTILATERAL Y EN LOS PROCESOS DE INTEGRACIÓN

En base a la literatura existente sobre el tema, podemos decir que son dos los tipos de asimetrías relevantes

para un proceso de integración. Las asimetrías estructurales y las asimetrías de política pública.

Entre las asimetrías estructurales están el tamaño territorial, el tamaño de las economías, la riqueza, la

infraestructura, el nivel de capacitación de la mano de obra, entre otras, en general las diferencias que gene-

ran las disparidades en el desarrollo económico. Entre las asimetrías de política relevantes para un proceso

de integración, están los incentivos fiscales, los programas de promoción de inversiones y exportaciones, el

financiamiento preferencial, la política monetaria, los subsidios gubernamentales, entre otras.

La forma de buscar una solución al tema de las asimetrías tiene obviamente relación con el tipo de asi-

metrías. Las políticas a ser aplicadas para resolver las asimetrías estructurales tienen un carácter diferente a

las políticas que pueden ser aplicadas para resolver las asimetrías de políticas públicas, aunque estas últimas

inciden finalmente también en las primeras.

En el caso de las asimetrías estructurales, es necesario realizar un trabajo de largo plazo con el objetivo de

aumentar la competitividad de las economías de menor desarrollo, de manera que este aumento de competi-

tividad se traduzca en un mejor desempeño económico que finalmente acelere el crecimiento de estos países

y permita aumentar el ingreso per capita convergiendo hacia los países más desarrollados.

Este tipo de políticas son llevadas a cabo, en mayor o menor medida, por los gobiernos nacionales y esta-

duales/provinciales buscando el desarrollo económico y social, en muchos casos con el apoyo de organismos

internacionales como el Banco Mundial (BM), el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) o la Comunidad

Andina de Fomento (CAF).

Pero como Roberto Bouzas menciona1, si las políticas regionales se dejan exclusivamente en manos de

las autoridades nacionales, pueden surgir otros problemas como:

• las políticas nacionales pueden desvirtuar la competencia, y por tanto, ser inconsistentes con una

mayor integración de los mercados,

• como los recursos no son los mismos en los diferentes países, los miembros más pobres estarán

en desventaja con relación a los más ricos, y

• cuando existan efectos de “derrames” transfronterizos, la coordinación y la centralización pueden

traer beneficios.

Las políticas comunitarias pueden ayudar a evitar que las ayudas regionales y las políticas nacionales

produzcan distorsiones en la competencia y permitir reducir las desigualdades en todo el bloque.

Por otro lado, los problemas que generan las asimetrías de política pública se solucionan a través de la

armonización de las políticas que inciden en el desempeño económico, sobre todo comercial, de los países

1 Roberto Bouzas, “Mecanismos para compensar los efectos de las asimetrías de la integración regional y la globalización:

Lecciones para América Latina y el Caribe”, marzo de 2003.