Fundamento de la Responsabilidad del Estado y del Funcionario

AutorDiego Velasco Suárez
Páginas95-123
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FUNDAMENTOS DE LA RESPONSABILIDAD DEL ESTADO
Y DEL FUNCIONARIO
DIEGO VELASCO SUÁREZ
SUMARIO:
I. Fundamento de la responsabilidad directa por acto pro-
pio. II. Fundamento de la responsabilidad objetiva. III. Fundamento de la res-
ponsabilidad de las personas jurídicas. IV. Responsabilidad del Estado. A. ¿Se
rige por normas específicas de responsabilidad? B. ¿Responsabilidad obje-
tiva o subjetiva? C. Imputación de los actos del funcionario al Estado.
D. Legitimación pasiva del funcionario público frente al damnificado.
E. Las obligaciones de reparar por parte del Estado y del funcionario,
¿son solidarias o subsidiarias? V. Conclusiones.
1.Tengo una especial deuda de gratitud con el Prof. Mariano Brito. Corría el año 1987.
Estaba cursando Derecho Público II, en la Universidad de la República, con el Prof. José
Aníbal Cagnoni. Fue invitado el Dr. Brito para una clase sobre los cometidos esenciales
del Estado. Su estilo directo, de diálogo con los alumnos, sereno y apasionado a la vez,
me impresionó. Tuve ocasión de plantearle mis inquietudes filosófico – jurídicas sobre
el iusnaturalimso en la Constitución uruguaya. Todavía me sorprende cómo escuchaba
a un joven alumno: abierto realmente al encuentro con la persona, daba importancia a lo
que pudiéramos decirle. Recuerdo el entusiasmo con el que me habló del Derecho Ad-
ministrativo, como un ámbito fundamental en el que está en juego la libertad de la perso-
na; y también, su aliento para que profundizara en los fundamentos del iusnaturalismo.
Este artículo recoge algunas de esas ideas: la libertad de la persona humana y el bien
común que ha de dirigir la actuación estatal.
El impulso y la confianza del Prof. Mariano Brito y de su amigo el Prof. Jorge Fernán-
dez Ruiz hicieron que en los últimos años participara en dos Congresos de Filosofía del
Derecho organizados por la Universidad Autónoma de México, en los que expuse sobre
la compatibilidad de la responsabilidad objetiva con una fundamentación iusnaturalista
y sobre la subsidiariedad que debe guardar la responsabilidad objetiva respecto de la
subjetiva. En este ámbito se inscriben estas consideraciones sobre la responsabilidad del
Estado y del funcionario público, que pretenden ser un homenaje al querido Mariano.
2. En primer lugar, situaremos el problema, para delimitarlo.
Nos centraremos en el régimen de responsabilidad previsto por los artículos 23 y 24
de nuestra Constitución. Y nos preguntaremos por la naturaleza y fundamento de las
responsabilidades allí contempladas (si hay reglas específicas para la responsabilidad
del Estado, distintas a las del Derecho Privado, y si esa responsabilidad es objetiva o sub-
jetiva), y si cabe que la víctima accione contra el Estado y también contra el funcionario
a través de quien el Estado actuó.
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Analizaremos la responsabilidad como relación jurídica que tiene su origen en una
relación jurídica previa. Para clarificar la naturaleza de la responsabilidad del Estado y
la del funcionario, es preciso definir los elementos de esas relaciones: sujetos, derechos y
deberes, que se vinculan centrándose en acciones debidas. Y estas acciones se descubren
en su especificidad y en su relación con el derecho si atendemos a sus fines,1 vinculándo-
los con los fines existenciales personales y con el fin común o bien común de la sociedad
mayor (Estado) y de otras sociedades menores que integre el agente.
Podrá apreciarse entonces que es posible que una misma acción, por afectar a dis-
tintos fines debidos (que lo son por su correspondencia con los fines de las sociedades
que integra el agente), lesione diferentes derechos e involucre a más de un responsable,
con el mismo o diferente tipo de responsabilidad (contractual o extracontractual), y con
distintos o los mismos criterios de imputación (objetivos o subjetivos).
Comenzaremos con la explicación del fundamento de la responsabilidad por acto
propio culpable (I), luego, de la responsabilidad objetiva (II), de las personas jurídicas
(III) y del Estado (IV). Allí nos detendremos en el análisis de las tres cuestiones plantea-
das: A) si se justifica un régimen especial de responsabilidad del Estado, B) si esa respon-
sabilidad es objetiva o subjetiva, y C) si la víctima está legitimada para demandar sólo al
Estado, o también al funcionario a través del cual aquél actuó, y D) cómo se regularía el
cúmulo de ambas responsabilidades.
I. FUNDAMENTO DE LA RESPONSABILIDAD DIRECTA POR
ACTO PROPIO
3. La obligación directa de reparar el daño causado por actos propios libres, se conoce
intuitivamente, sin necesidad de mayores consideraciones. Pero analizándola reflexi-
vamente, vemos que deriva de una característica esencial de la persona humana: que
es dueña de sí misma, lo cual se manifiesta en que es dueña de sus acciones, es libre.
Y por ser libre, puede estar obligada por el derecho; y cuando incumple su obligación,
conculcando el derecho de otra persona, continúa obligada ante ella a reparar el daño:
es responsable.
4. Veámoslo más detenidamente.
A. Fundamento de la obligatoriedad del derecho2
5. La persona humana es libre. ¿Por qué? Porque es capaz de ver, con su razón, el fin
de sus acciones, y su congruencia con los fines existenciales. Así, puede hacer suyos los
fines las mismas, y, a través de ellos, dirigir sus actos, ser dueño de ellos, y de sus con-
secuencias.3 Tales actos y sus efectos le pertenecen, no sólo como causa (imputación del
1 Cfr. Rhonheimer, Martin, Ley natural y razón práctica, una visión tomista de la autonomía moral, Pamplona, EUNSA,
2000, p. 543-544.
2 Ver Velasco Suárez, Diego, ¿Los criterios de imputación objetiva de responsabilidad son compatibles con una concepción ius-
naturalista del derecho?, en http://derecho.posgrado.unam.mx/congresos/congfilodere/ponencias/DiegoVelascoSuarez.
pdf, parágrafos 8 a 10, 53 a 81.
3 Welzel dice que “la actividad final un obrar orientado conscientemente desde el fin,” (Welzel, Derecho Penal Alemán,
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