Negociación colectiva en el sector público estatal

• Autor: Gustavo Pablo Igarza Funes
• Páginas: 157-225

NEGOCIACIÓN COLECTIVA EN EL SECTOR

PÚBLICO ESTATAL

Alcances y contenidos

GUSTAVO PABLO IGARZA FUNES

Dedicado a Máxima mi madre, y a la memoria Antonio mi pa-

dre, quienes cincelaron en mí el valor del estudio como medio

de realización, y con su ejemplo me enseñaron el camino de la

fe, el trabajo y la constancia para alcanzarla.

1. INTRODUCCIÓN1

El trabajo en el Estado, constituye un factor central para concretar el fin servicial de la

Administración y con ello la satisfacción del interés general.

A su vez, la negociación colectiva es un derecho fundamental de todos los trabaja-

dores, reconocido en forma implícita en la Constitución de la República, Instrumentos

Internacionales y Convenios Internacionales del Trabajo aprobados en el seno de la Or-

ganización Internacional del Trabajo (OIT), así como también en la legislación nacional.

El derecho a la negociación colectiva surgió en las relaciones de trabajo que se de-

sarrollan en la actividad privada, y es allí en donde aparecen sus primeros reconoci-

mientos jurídicos. Posteriormente, con el transcurso del tiempo, la negociación colectiva

también se expandió por la vía de los hechos, a la actividad que se realiza en el Estado.

En nuestro país sin embargo, es recién en el año 2009, con la aprobación de la ley

18.508, que se establece el marco jurídico general que propicia su desarrollo.

Sin perjuicio de la generalidad del tema, el presente trabajo pretende centrar su aná-

lisis en dos aspectos.

En primer término, y ya transcurrido un tiempo desde la aprobación de la nueva le-

gislación se ha logrado en forma efectiva crear un sistema de negociación colectiva que

abarque al Estado en su extensión.

En segundo término conocer el contenido de los acuerdos logrados, particularmente

identificar si en ellos se han incluido asuntos de materia que la Constitución de la Repú-

blica, en su artículo 61, reserva para los Estatutos de los Funcionarios Públicos.

Para ello este trabajo se divide en siguientes partes: en primera instancia se tratará los

principales aspectos del trabajo en el Estado, para posteriormente ingresar al campo del

Estatuto del Funcionario, luego se abordará la Negociación Colectiva en el Sector Públi-

1 Tesis Final presentada por el suscripto en el Master en Derecho Administrativo Económico de la Universidad de

Montevideo.

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co desde la teoría y la práctica analizando los convenios suscriptos con posterioridad a

la vigencia de la 18508 hasta el 31 de diciembre de 2016; para finalmente realizar unas

conclusiones y reflexiones finales.

2. EL TRABAJO EN EL ESTADO

Los fines asociados al Estado han variado en el transcurso de los años. En efecto des-

de su origen el Estado moderno, ha transitado por diversas etapas: un Estado Liberal,

un Estado Intervencionista, y un Estado Social de Derecho. Sin embargo, en todas ellas,

ha sido condición indispensable que el Estado tenga un “soporte humano” que le permita

el logro de sus fines.

Es así que Marienhoff señala: “el cumplimiento de las funciones administrativas del Esta-

do se hace efectivo y se concreta a través de la actividad de personas físicas, es decir de personas

individuales” 2.

En igual sentido, Sánchez Morón expresa: “El vasto complejo organizativo que hoy com-

ponen las instituciones públicas y, muy en particular, las Administraciones Públicas, es animado

por un conjunto muy numerosos de personas físicas que en ellas trabajan” 3.

Por su parte, Sayagués Laso afirma: “Las personas jurídicas públicas actúan mediante

voluntades humanas que se ponen a su servicio. El elemento humano es el nervio motor de dichos

entes. En algunos casos el querer de esos humanos vale como expresión de voluntad de la persona

pública, otras veces las personas físicas al servicio de ésta se limitan a realizar actividades mate-

riales o técnicas, cuyas consecuencias se imputan a la misma. Los primeros son titulares de los

órganos de la persona pública; los segundos no tienen esa calidad.

Las distintas personas públicas estatales utilizan para el cumplimiento de sus fines un número

elevadísimo de personas físicas. Ese conjunto de personas al servicio de las entidades estatales

constituye el funcionario público y su actividad se regula por normas y principios especiales,…” 4.

El Derecho Administrativo centra su estudio en dos grandes áreas, por un lado la or-

ganización estatal y por otro su actividad, constituyendo el trabajo en el Estado un factor

neurálgico para esta última.

Las condiciones en las cuales se desarrolla el trabajo y la determinación del alcance de

los derechos y obligaciones de los trabajadores - funcionarios públicos, constituye desde

la teoría y también desde la práctica un elemento fundamental para la satisfacción del in-

terés general, razón por la cual no debe ser ajeno al estudio del Derecho Administrativo.

En el sentido expuesto, resulta interesante a efectos de dimensionar su transcenden-

cia, recordar que en Uruguay a la fecha existen aproximadamente 260.000 funcionarios

públicos que representan un 23% de la Población Económicamente Activa (P.E.A)5.

2 Marienhoff Miguel, “Tratado de Derecho Administrativo” Abeledo Perrot Buenos Aires 2011. Tomo III B página 27.

3 Sánchez Morón, Miguel. “El Derecho de la Función Pública” Tecnos Madrid 2014 8va. Edición página 17.

4 Sayagués Laso, Enrique. “Tratado Derecho Administrativo”. Fundación de Cultura Universitaria Montevideo 1991

Tomo I páginas 255 y siguientes.

5 Datos mencionados por Vázquez Pepe, Rodrigo. “Sistemas de Negociación Colectiva en el Sector Público y la Ley

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2.1 Nacimiento de la Función Pública.

Racciatti estudia la génesis de la función pública asociándola con la estructura y for-

ma del Estado: “Ese régimen y esa organización están estrechamente vinculados con las distintas

concepciones de la estructura y funciones del estado, y con el distinto alcance que se asigne a la

“función pública”. Aún en un análisis abstracto, será difícil encontrar semejanzas entre el cuerpo

de servidores de un estado monárquico absolutista y el régimen de función pública de un estado de

derecho. Régimen político, sistema jurídico, organización administrativa son factores que explican

diversas concepciones sobre el rol y la situación jurídica de los agentes o servidores del estado. En

los países europeos en una evolución que transcurre desde fines del siglo XVIII y el siglo XIX, se

abandona la concepción patrimonialista, en la cual la actividad administrativa tenía como finalidad

la satisfacción de los intereses del soberano que gestionaba la “cosa pública” y en cuyo marco el

empleo público era en realidad un empleo privado a favor de quien detentaba los poderes públicos.

En el continente europeo, bajo diferentes modalidades, y con influencia francesa, se generalizan los

sistemas de función pública que se apartan tanto de la relación personal del absolutismo como del

arrendamiento de servicios del derecho civil. En su origen, el modelo francés es de cuño autoritario,

fruto de la concepción centralista del régimen de Napoleón; pero lentamente, acompañando la evolu-

ción política, el sistema de función pública pasa a caracterizar el Estado contemporáneo al establecer

un cuerpo de funcionarios dedicados al servicio del estado, independiente e imparcial, sometido a una

disciplina jerarquizada, en cuya actividad debe prevalecer el interés público” 6.

En Uruguay, el desarrollo de la función pública acompañó la evolución del Estado.

Luego de que la Carta Fundacional de 1830 estableciese un sistema de corte liberal con

escasa participación del Estado en la vida socio - económica del país, en los albores del

siglo XX comienza, en forma paulatina, un proceso de carácter intervencionista en sus

diversas actividades y explotaciones industriales y comerciales, así como en servicios

sociales, todo lo cual implicó un desarrollo significativo de la función pública, convir-

tiéndose así el Estado en el principal empleador del país.

En tal sentido Correa Freitas señala: “La República Oriental del Uruguay nació a la vida

independiente en el año 1830, con una Constitución tomada del modelo norteamericano, consa-

grándose la separación de los tres poderes del Estado, con un sistema de gobierno presidencialista.

El Estado fue el típico del siglo XIX, es decir un Estado liberal “juez y gendarme”, en donde tomó

a su cargo los cometidos esenciales, es decir la defensa nacional, la seguridad interna, las relacio-

nes exteriores, la actividad financiera básica para el funcionamiento del Estado y la justica.

En las primeras décadas del siglo XX, el Estado uruguayo tomó a su cargo otras actividades

o tareas que, o bien no se desarrollaban hasta ese momento por los particulares, o en su defecto se

entendió que era conveniente que el Estado se hiciera cargo de ella para evitar los monopolios y la

transferencia de ganancias hacia el exterior” 7.

2.2 Protección jurídica del trabajo en el Estado.

18508” en revista Derecho del Trabajo Julio – Setiembre de 2015 Editorial La Ley. Cita Online UY/DOC/472/2015 página

2 (consulta online).

6 Racciatti, Octavio. “El Derecho del Trabajo en el Sector Público” en revista Derecho Laboral. Montevideo 2001. Tomo

XLIV No. 204 páginas 730 y siguientes.

7 Correa Freitas, Rubén y Vázquez, Cristina. “Manual de Derecho de la Función Pública” Fundación de Cultura Universitaria

Montevideo 2011 2da Edición pagina 67.

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