Resolución del Tribunal de Cuentas 1889/025

• Jurisdicción: Uruguay
• Año: 2025
• Número de expediente: 1889/025
• Fecha de audiencia: 06 Agosto 2025
• Tipo de documento: Resoluciones Generales
• Emisor: Tribunal de Cuentas (Uruguay)

RES. 1889/2025
                 RESOLUCION ADOPTADA POR EL
                 TRIBUNAL DE CUENTAS
                 EN SESION DE FECHA 6 DE AGOSTO DE 2025
                 (E. E. ° 2024-17-1-0004900, Ent. N° 2531/2025)
                 VISTO: las actuaciones remitidas por Presidencia de la República - Agencia Reguladora de Compras Estatales (ARCE), relacionadas con el Procedimiento Especial N° 04/2023, cuyo objeto es la conformación de una nómina de proveedores habilitados, para el suministro de medicamentos a ser adquiridos por las Administraciones Públicas Estatales;
                 RESULTANDO: 1) que en fecha 31/10/2023, ARCE informó que el procedimiento especial de medicamentos está regulado a través del artículo 37 del TOCAF y reglamentado por el Decreto N° 200/023 de 03/07/2023. El artículo 15 del citado decreto, prevé que su desarrollo sea realizado por la Administración de los Servicios de Salud del Estado (ASSE), sin perjuicio, dicha norma reserva a ARCE, la facultad de asumir este rol en los casos que lo considere conveniente. En este caso, ARCE asumió el rol de Unidad Administradora, por entender que las compras públicas de medicamentos y afines, son de carácter estratégico, para una adecuada provisión de los servicios de salud del Estado, por lo que siendo esta la primera instancia de aplicación del régimen, resulta fundamental realizar un seguimiento directo de su implementación, que permita garantizar la agilidad, eficacia y mayor transparencia a la gestión. No obstante, se destacó que las especificaciones técnicas, fueron elaboradas en conjunto con ASSE, así como otros organismos demandantes de los productos involucrados;
                 2) que por Resolución N° 70/2023 de 21/12/2023, el Consejo Ejecutivo de ARCE, aprobó el Pliego de Condiciones Particulares para el procedimiento de referencia, y conforme a lo indicado en la cláusula 17 del mismo, la vigencia de la nómina será de 48 meses, contados a partir de la intervención de legalidad del procedimiento respecto de la primera resolución de adjudicación de nómina de habilitados que se dicte, en el marco del presente llamado, previéndose su prórroga en forma automática por 4 períodos anuales;
                 3) que asimismo, la cláusula 24 del Pliego, establece que realizado el control de admisibilidad de las propuestas presentadas, con aquellas que superen el juicio de admisibilidad, se procederá a realizar su evaluación. A tales efectos, se compararán los precios, en función del precio unitario ofertado, a excepción de aquellos casos, en que la solicitud de cotización haya indicado que la comparación de precio comprenda unidades de presentación distintas y/o agrupación de productos. En los casos que corresponda y, de acuerdo a lo que surja de la nómina de proveedores, se aplicarán los regímenes preferenciales, conforme a la normativa vigente y la consideración de los antecedentes negativos del proveedor en RUPE. A este resultado, se le llamará valor de comparación, adjudicándose a la oferta que presente el menor valor de comparación;
                 4) que con fecha 22/12/2023, se publicó el Llamado de referencia en la página web de ARCE, fijándose su acto de apertura para el 09/02/2024, de acuerdo con lo establecido en el artículo 5° del Decreto N° 200/023. Asimismo, se cursaron invitaciones a cotizar a diversos proveedores del ramo;
                 5) que se evacuaron las consultas formuladas por los potenciales oferentes, dando publicidad de ello en el sitio web de ARCE a través de Aclaraciones Nos. 1 a 16, publicadas entre las fechas 10/01/2024 y 30/04/2024;
                 6) que con fecha 29/01/2024, la Asociación de Laboratorios Nacionales (ALN), en representación de los laboratorios URUFARMA URUGUAY S.A., BRANDT LABORATORIOS DEL URUGUAY S.A, FARMACO URUGUAYO S.A., ANTÍA MOLL Y CÍA S.A., LABORATORIOS CELSIUS S.A., LABORATORIO DISPERT S.A., LABORATORIO G.S., GRAMÓN BAGÓ DE URUGUAY S.A., LABORATORIO HAYMANN S.A., ICU VITA S.A., LABORATORIO ION S.A., LAZAR S.A., LABORATORIO LIBRA S.A., MEGALABS URUGUAY S.A., NOAS FARMA URUGUAY S.A., SPEFAR S.A., S.S., URUFARMA S.A. y SERVIMEDIC S.A., presentó petición administrativa, solicitando la suspensión del procedimiento y, en subsidio prórroga de 90 días de la apertura de ofertas, a efectos de abrir una instancia de discusión en relación a distintos aspectos técnicos, por ser un procedimiento distinto a los implementados hasta la actualidad. En el mismo sentido, en fecha 08/02/2024 presentó recurso de revocación y jerárquico en subsidio contra el Pliego de Condiciones Particulares del llamado de referencia, reservándose el derecho a su posterior fundamentación;
                 7) que con fecha 13/03/2024, la Asociación de Laboratorios Nacionales presentó la fundamentación de los recursos interpuestos, surgiendo que los agravios reposan en lo neurálgico, en lo siguiente:
                7.1) la cláusula 20 del Pliego de Condiciones Particulares, no se ajusta a los principios y disposiciones contenidas en el Decreto N° 200/023, por cuanto establece que: "...cualquier Administración Pública Estatal podrá recurrir a la nómina toda vez que requiera un producto incluido en el presente procedimiento...", no existiendo por parte de la Administración, una obligación de contratar a través de la referida nómina, pudiendo incluso solicitar a integrantes de la nómina que realicen cotizaciones por los productos incluidos, y paralelamente realizar cualquier otro procedimiento de contratación para la adquisición de los mismos productos;
                7.2) las cláusulas 3 y 26 del Pliego, habilitan que las Administraciones que contraten el suministro de medicamentos en la segunda etapa de contrataciones derivadas, se reservan el derecho de adjudicar total o parcialmente el Llamado, o dejar sin efecto el mismo en cualquier etapa del procedimiento, es decir que cualquier Administración podría no comprar ningún producto por medio del este Llamado, aun luego de existir adjudicación a un proveedor en la etapa de la contratación derivada, obligando a dicho proveedor a participar de un nuevo procedimiento de compra, paralelo al presente;
                7.3) las referidas cláusulas también vulneran el principio de seguridad jurídica, al establecer la facultad irrestricta de las Administraciones Públicas de dejar sin efecto la contratación en cualquier momento, no estableciéndose cantidades mínimas de compra;
                7.4) la cláusula 3 del Pliego, establece que las ofertas serán rechazadas cuando contengan cláusulas consideradas abusivas, atendiendo, aunque no únicamente, a lo dispuesto por la Ley N° 17.250 y su Decreto Reglamentario N° 244/000 de 23/08/2000 (Relaciones de consumo), no correspondiendo trasladar el régimen tuitivo para el consumidor previsto en la referida normativa, a las relaciones comerciales que se traban entre los oferentes y las Administraciones Públicas. La normativa reseñada, establece un régimen especial de protección al consumidor, cuyo ámbito de aplicación se restringe a las relaciones de consumo, y parte de la premisa de que el consumidor constituye la parte débil de la relación, frente al proveedor de un producto o servicio, quien ostenta una posición más favorable. Entienden que el vínculo que existe entre el adjudicatario y el Estado, no califica como una relación de consumo, no siendo aplicable por tanto el régimen establecido en la normativa de referencia, ya que las Administraciones Públicas que adquieren medicamentos por medio del este Llamado, no lo hacen como destinatarios finales (artículo 4 de la Ley N° 17.250), sino para incorporar dichos medicamentos al giro de distintas entidades públicas, que están a cargo de la prestación de los servicios de salud a la población. Asimismo, el Estado no se encuentra en situación de debilidad frente al proveedor, sino que por el contrario detenta una posición dominante;
                 8) que en fecha 13/03/2024, la Unidad de Coordinación Diseño Normativo y Asesoría Jurídica del Área Regulación, emitió su pronunciamiento respecto de la petición y de los recursos administrativos interpuestos, en los siguientes términos:
                8.1) el Pliego de Condiciones Particulares, se apega a las disposiciones de la normativa vigente y se enmarca en el nuevo régimen de adquisición. En cuanto a su carácter no vinculante, surge de los artículos 3 y 4 del Decreto N° 200/023, los que establecen que las Administraciones Públicas "podrán" recurrir a la nómina, debiendo tener en cuenta, asimismo, que la regla de selección en contratación pública debe ceñirse a lo dispuesto en el artículo 33 del TOCAF, el cual dispone que los organismos deberán realizar sus contrataciones mediante "...licitación pública u otro procedimiento competitivo expresamente previsto, de acuerdo a lo que mejor se adecue a su objeto (...)", es decir que existiendo un procedimiento especialmente elaborado para la adquisición de medicamentos, los organismos deberían contar con fundamento para apartarse y realizar procedimientos paralelos;
                8.2) en relación a los precios vistos que puedan formularse en un eventual procedimiento paralelo, el nuevo régimen dispone, que cuando se entienda oportuno, las cotizaciones puedan ser realizadas cada vez que se entienda conveniente, ponderando determinados factores, como ser: la capacidad de mantener stocks, obtener bonificaciones por volumen, o atender necesidades contingentes, etc., logrando así mayor concurrencia y eficiencia en las ofertas. Asimismo, teniendo en cuenta la normativa vigente en la materia, desde el año 2012, existe obligatoriedad de que las Administraciones publiquen las adjudicaciones cuyo monto sea superior al 20% del límite del procedimiento de compra directa que le corresponda al organismo, quedando los precios adjudicados publicados, para conocimiento de cualquier interesado;
                8.3) en relación a la facultad de la Administración de dejar sin efecto el procedimiento en cualquier etapa y, de no comprometerse a cantidad de compra, existe un error conceptual por parte de los recurrentes, en tanto en las convocatorias a los contratos específicos las cantidades están determinadas, una vez adjudicado ese contrato, la Administración deberá cumplir con la adquisición de las

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