Resolución del Tribunal de Cuentas 982/024

• Jurisdicción: Uruguay
• Año: 2024
• Número de expediente: 982/024
• Fecha de audiencia: 24 Abril 2024
• Emisor: Tribunal de Cuentas (Uruguay)
• Tipo de documento: Resoluciones Generales

RES. 982/2024
                 RESOLUCION ADOPTADA POR EL
                 TRIBUNAL DE CUENTAS
                 EN SESION DE FECHA 24 DE ABRIL DE 2024
                 (E. E. N° 2023-17-1-0002463, Ents. N°s. 5690/2023 y 0501/2024)
                 VISTO: las actuaciones remitidas por la Unidad Reguladora de Servicios de Comunicaciones (URSEC), a requerimiento de este Tribunal, relacionadas con el procedimiento de subasta de frecuencias de espectro radioeléctrico, en el marco de los Decretos del Poder Ejecutivo N° 425/022 y N° 112/2023 de fechas 27/12/2022 y 30/3/2023 respectivamente y, actuaciones relacionadas con los recursos administrativos interpuestos por ENALUR S.A (DEDICADO), contra los referidos Decretos y contra las Resoluciones de URSEC N° 054/2023 de fecha 5/4/2023, N° 113/2023 de fecha 15/6/2023 y N° 137/2023 de fecha 6/7/2023;
                 RESULTANDO: 1) que en fecha 10/5/2022, el Director de la Dirección Nacional de Telecomunicaciones y Servicios de Comunicación Audiovisual (en adelante DINATEL) del Ministerio de Industria, Energía y Minería (en adelante MIEM), solicitó a la URSEC se remitiera el detalle de los segmentos de banda que dicha Unidad consideraba conveniente incorporar a la subasta proyectada, a efectos de asignar frecuencias de espectro radioeléctrico, para la prestación de servicios IMT (servicios de telecomunicaciones móviles internacionales);
                 2) que en fecha 23/5/2022, URSEC respondió - con base en lo previamente informado por el Departamento de Administración del Espectro de la referida Unidad - que las bandas susceptibles de ser subastadas eran: a) en la banda 900 M., los segmentos 899-903 MHZ y 944-948 M.; b) en la banda 1700/2100 M., los segmentos 1775-1780 M. y 2175-2180 M.; c) en la banda 3,5 G., los segmentos 3.300-3.400 MHZ y 3.600-3.800 M.; d) en la banda 26 G., un total de 2 G. en los segmentos 24,65-24,75 G., 25,05-25,55 G.; 25,65-25,75 G., 26,05-27,35 G.. Dicha identificación de segmentos se basó en que, a la fecha del informe, eran los que estaban sin asignación dentro de dichas bandas;
                 3) que en fecha 27/5/2022, DINATEL solicitó a ANTEL que indique, dentro de la banda 3,5 G. que se seleccionó para subastar, cuál de los segmentos de 100 M. disponibles prefiere que le sea reservado (3.300-3.400 MHZ, 3.600-3.700 M., 3.700-3.800 M.), siguiendo el criterio sostenido en anteriores procedimientos, consistente en reservar previamente a ANTEL un bloque de los que se van a subastar;
                 4) que en fecha 15/6/2022, ANTEL respondió la solicitud, manifestando que es de su interés acceder a bloques dentro de la banda 3,5 G., en atención a que dicha banda es la óptima para el desarrollo de la tecnología 5G dada su posición y necesidades de mercado, señalando que desea -por ser lo ideal para sus intereses-, la asignación de dos bloques consecutivos de 100 M. entre los segmentos 3.300-3.800 M.. Dada la propuesta formulada por DINATEL, expresó que prefiere el segmento 3.600-3.700 M., sin perjuicio de insistir en su interés de obtener dos bloques consecutivos;
                 5) que en fecha 9/12/2022, el Departamento de Administración del Espectro de la URSEC elaboró informe (en respuesta al requerimiento de DINATEL de fecha 1°/12/2022), sobre los valores internacionales del espectro, calculando el valor que se estima correspondiente al Uruguay para aplicar en la subasta proyectada, expresando que:
                 5.1) se consideraron las subastas efectuadas en segmentos de la banda 3,3-3,8 G., que se llevaron a cabo en el período 2018-2022, detectándose 27 subastas en diversos países, que se individualizan, de Europa, las Américas, Asia y Oceanía;
                 5.2) para el cálculo de la estimación solicitada, se tomó como insumo esa información "cruda", procediéndose a "normalizar" el precio obtenido del benchmarking, calculando el precio normalizado a través del precio por M./población/año de cada subasta, multiplicado por el PIB per cápita de Uruguay, y dividido por el PIB per cápita de cada país considerado. Al precio obtenido se le aplicó el método intercuartil (IQR), para calcular la diferencia entre los percentiles de los datos que se ubicaron entre 75% y 25%. A estos efectos, la población considerada para Uruguay es de 3,5 millones y el PIB valorado de cada país, fue el obtenido en el portal del Banco Mundial;
                 5.3) el resultado o precio "normalizado" al que se arribó es el siguiente:
                 Precio normalizado/M./Pob/Año eliminando valores atípicos empleando método IQR: 0,09756422.
                 El resultado del cálculo efectuado, considerando la población de Uruguay, la cantidad de espectro y 25 años de asignación, se determinó en U$S 21.982.754;
                 5.4) dicho resultado, efectuado a través de una referencia genérica (benchmarking), con las particularidades que los resultados arrojan al aplicar esta metodología, cuando existen manifiestas diferencias en aspectos referidos a los mercados de telecomunicaciones entre los mencionados países, debe entenderse como mero insumo, por lo que en modo alguno debe considerarse como el monto que necesariamente debiere ser establecido en el futuro procedimiento competitivo;
                 6) que en Sesión de fecha 15/12/2022, el Directorio de URSEC dispuso remitir a DINATEL la información elevada por los servicios técnicos de URSEC. Al respecto, en fecha 19/12/2022, el Director de DINATEL informó que:
                 6.1) para la determinación de precios base para las subastas de espectro, como práctica, puede utilizarse métodos basados en modelos matemáticos para definir valores de espectros. En otros casos, se utiliza como metodología la comparativa de puntos de referencia de otros mercados (benchmark internacional), normalizados, para hacerlos comparables y así acercarse al valor económico del espectro. Esta última metodología fue la que utilizó la URSEC en su informe;
                 6.2) No obstante, establecer esos precios de partida y en definitiva lo que el Estado espera con la comercialización del espectro, implica también considerar otros factores que para el caso de Uruguay son relevantes en la determinación de las condiciones para otorgar espectro: i) La geografía del país, ya que ésta tiene incidencia directa en la inversión necesaria para el despliegue de la infraestructura; ii) la cantidad de operadores que actúan en el mercado y la segmentación del mismo (en Uruguay existen pocos operadores, lo que influye en la efectividad de la puja por espectro durante los procesos de subasta); iii) los avances tecnológicos que requieren ajustes e reinversiones en los procesos de despliegue; iv) las obligaciones asociadas al momento de otorgar licencias, que pueden acarrear costos de administración y gestión; v) el ingreso promedio esperado por usuario, si bien el mercado uruguayo es reducido (3.5 millones de potenciales usuarios), también depende del nivel de penetración de la tecnología en el país. En el caso de Uruguay, esto juega como un factor a favor ya que se presenta como un país con altos niveles de penetración de tecnología y con políticas de universalización en el uso, que permiten hablar de una población con habilidades digitales y; vi) la coyuntura económica en general y la seguridad jurídica, factores también destacables en nuestro país;
                 6.3) por lo expuesto, compartiendo lo informado por el regulador, pero considerando otros factores específicos del mercado uruguayo, se entiende que el valor de referencia para la próxima subasta de espectro debería incrementarse en un 30% respecto al valor obtenido a través del método de cálculo utilizado;
                 7) que en fecha 19/12/2022, la Asesoría Jurídica del MIEM produjo informe, en el que analizó los antecedentes vinculados con la determinación del precio base de la subasta, expresando que, respecto de lo informado por el Director de DINATEL, su informe "no es claro en indicar cómo y en cuanto incide cada uno de los factores ponderados para elevar el precio de referencia, lo que resulta un elemento a ser atacado por arbitrario, ante la eventualidad de posibles reclamos contra la norma proyectada de asignación del uso de frecuencias".
                 Con fecha 20/12/2022, El Director de DINATEL ratificó su informe original, en el entendido, que tanto lo informado por la URSEC, como los criterios mencionados a continuación constituyen elementos indicativos de posibles valores de espectro, los cuales varían según zona geográfica, cantidad de población y madurez del mercado de telecomunicaciones en el país. Los criterios mencionados no son vinculantes sino indicativos y subjetivos y deben ser valorados por la Administración, quien tiene la potestad de administrar un bien finito de la humanidad como es el uso y valor del espectro a subastar. Por lo que se ratifica el monto base sugerido de U$$ 28 000 000 (veintiocho millones de dólares americanos) por cada segmento de 100 MHZ propuesto a subastar;
                 8) que por Decreto N° 425/022 de fecha 27/12/2022, el Poder Ejecutivo autorizó genéricamente la asignación por procedimiento competitivo del uso de frecuencias radioeléctricas, en los sub-bloques de frecuencias detallados, a efectos de la prestación de servicios de telecomunicaciones móviles internacionales (IMT) en la Banda de 3,5 G., segmentos 3300 a 3400 M. y 3600 a 3800 M., exhortando a URSEC la elevación al Poder Ejecutivo para la aprobación, del P. de Bases y Condiciones que regirá dicho procedimiento, dentro del plazo máximo de 30 días corridos, contados desde la publicación del presente decreto, determinándose que éste se llevará a cabo en el plazo tentativo de 30 días corridos, computados desde la aprobación por el Poder Ejecutivo del P., fundando la decisión en que:
                 8.1) es potestad del Poder Ejecutivo, fijar y dirigir la política nacional de telecomunicaciones, conforme a lo establecido en la Ley N° 16.967 (Constitución de la UIT), artículos 73 literal d) numeral 2) y 94 literal c) de la Ley N° 17.296, artículo 2 de la Ley N° 18.232 y Decreto N° 114/003 (Reglamento de Administración y Control del Espectro Radioeléctrico);
                 8.2) es necesario mejorar la calidad de las telecomunicaciones y sus servicios asociados, en especial a los efectos de lograr los objetivos de la

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