La responsabilidad del Estado por la omisión del ejercicio de sus funciones de vigilancia

• Autor: Pablo E. Perrino
• Cargo: Profesor de grado en la Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales de la Universidad Nacional de La Plata
• Páginas: 47-62

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LA RESPONSABILIDAD DEL ESTADO POR LA OMISIÓN

DEL EJERCICIO DE SUS FUNCIONES DE VIGILANCIA

PABLO E. PERRINO 1(*)

I.- INTRODUCCIÓN

Probablemente uno de los capítulos más complejos de la responsabilidad estatal es el concerniente a los

daños que pueden derivarse de la omisión de ejercer la tarea de control o vigilancia que el ordenamiento

jurídico confía a órganos o sujetos que ejercen la función administrativa.

Se trata de perjuicios que, generalmente, son ocasionados por personas privadas a otros sujetos priva-

dos, pero que la víctima demanda su reparación al Estado, porque considera que si este hubiera ejercitado

correctamente sus deberes de fiscalización o vigilancia no los habría padecido.

Además, en un número muy relevante de casos, la inacción estatal que se considera causante del daño es

producto del ejercicio de potestades administrativas de naturaleza discrecional o deriva de la aplicación de

conceptos jurídicos indeterminados. En efecto, son daños que, usualmente, se atribuyen al incumplimiento

de normas que sólo señalan fines o directrices, pero que no imponen conductas concretas o no establecen

los criterios en base a los cuales los órganos o sujetos estatales deben atenerse al momento de definir los

medios a emplear para alcanzar un determinado objetivo y que, además, pueden conllevar la apreciación de

cuestiones de naturaleza técnica.

Todas estas circunstancias inciden decisivamente en la configuración de la responsabilidad estatal ya que,

tal como lo evidencian los fallos dictados por diversos tribunales, acarrean dificultades para la configuración

de dos de los presupuestos que deben concurrir para que sea procedente el deber de responder del Estado,

como son el factor de atribución y el nexo de causalidad2.

El examen de los pronunciamientos dictados por la Corte Suprema de Justicia Nación pone de resalto

que, si bien con interesantes excepciones3, se ha afianzado una tendencia restrictiva al reconocimiento de la

responsabilidad estatal por omisión del ejercicio de potestades administrativas de control4.

Como en todos los temas que conciernen al derecho administrativo, también en el de la responsabilidad

estatal por omisión en el ejercicio de sus facultades de vigilancia, es imprescindible buscar soluciones justas

y equilibradas. Son tan perniciosos los criterios que acarrean la impunidad para el Estado que ha infringido

las obligaciones que el ordenamiento jurídico ha puesto a su cargo, como también los que conducen a la so-

1 (*) Profesor de grado en la Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales de la Universidad Nacional de La Plata y de postgrado

en esa casa de estudios y la Universidad de Buenos Aires y en las universidades Austral, Católica Argentina, Católica de

La Plata, Católica de Cuyo y Belgrano. Secretario del Instituto de Derecho Administrativo de la Academia Nacional de

Derecho y Ciencias Sociales de Buenos Aires y Vicepresidente de la Asociación Iberoamericana de Estudios de Regulación

(ASIER). Subdirector de la Revista de Derecho Administrativo que publica Abeledo-Perrot.

2 Además de estos requisitos, para que se comprometa la responsabilidad estatal por falta de servicio por omisión debe

demostrarse la existencia de un daño resarcible y que el mismo es imputable jurídicamente a la persona jurídica estatal a

la cual pertenece el órgano que lo ocasionó (ver Cassagne, Juan Carlos, Derecho Administrativo, 9ª ed. Abeledo-Perrot, Bs.

As., 2008, t. I, p. 488 y ss. y Perrino, Pablo E., “La responsabilidad de la Administración por su actividad ilícita. Responsa-

bilidad por falta de servicio”, ED 185-781.

3 CSJN, causas:”Franck, Roberto A. c/Provincia de Buenos aires”, Fallos: 275:397; “Coco, Fabián A. c. Provincia de Buenos

Aires y otros”, Fallos: 327:2722; “Serradilla, Raúl A. c. Provincia de Mendoza y otro”; Fallos: 330:2748 y “Bea, Héctor y otro

c. Estado Nacional Secretaría de Turismo”, LL 13/09/10; entre otros.

4 CSJN, causas: “Ruiz, Mirtha E. y otro c/ Prov. de Buenos Aires”,; Fallos: 312:2138; “Vaca, Emilio y otra c. Provincia

de La Rioja”, Fallos: 315:1480; “Zacarías, Claudio H. c/Córdoba, provincia de y otros s/sumario”, Fallos: 321: 1124; “Co-

lavita, Salvador y otro c. Provincia de Buenos Aires y otros”, Fallos: 323:318; “Cohen, Eliazar c/ Río Negro, Provincia de

y otros s/ daños y perjuicios”, Fallos: 329: 2088; “Bianchi, Isabel del Carmen Pereyra de c. Provincia de Buenos Aires y

/u otros”, Fallos: 329:4944, “Mosca, Hugo Arnaldo c/Buenos Aires, Provincia de (Policía Bonaerense) y otros s/daños y

perjuicios”, Fallos: 330:653; “Parisi de Frezzini, Francisca c/ Laboratorios Huilén y otros s/ daños y perjuicios”, Fallos:

332:2328; entre otros muchos.

REVISTA DE DERECHO DE LA UNIVERSIDAD DE MONTEVIDEO

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breprotección de los particulares y convierten a la responsabilidad estatal en una suerte de paraguas contra

todos los males que puede deparar la vida en sociedad5.

II.- BREVE NOTICIA SOBRE EL REGIMEN ARGENTINO DE

RESPONSABILIDAD DEL ESTADO

Al igual que ha ocurrido en numerosos países europeos6 y latinoamericanos7, en la Argentina la formula-

ción del sistema de responsabilidad patrimonial del Estado es de origen esencialmente jurisprudencial8.

No obstante carecer nuestra Constitución Nacional de disposiciones específicas que consagren expre-

samente la responsabilidad estatal9, como ocurre en España10, Brasil11, Colombia12, México13, Venezuela14,

5 Carlos A. Botassi, Carlos, “Responsabilidad del Estado por omisión”, Documentación Administrativa, nº 269-270, p. 339.

Como afirmaba Comadira: “La atribución de responsabilidad al Estado no puede ser tanta como para agotarlo o inhibirlo

en la gestión del interés público, ni tan poca como para expoliar al particular bajo la apariencia de dicho interés (Comadira,

Julio R., “La responsabilidad del Estado por su actividad lícita o legítima. Su necesario encuadre en el derecho público”,

obra colectiva Jornadas Nacionales de Derecho Administrativo. La responsabilidad del Estado, RAP nº 326, p. 574).

6 Vgr. Francia (ver: de Laubadère, André Traité de Droit Administratif, huiieme édition, Librairie Genérale de Droit y

Jurisprudence”, París, 1980, p. 693; Moreau, Jacques, Evolución reciente de la responsabilidad de la Administración en el Derecho

francés, Documentación Administrativa nº 239, p. 175 y ss.¸ Rougevin-Baville, Michel, La responsabilité administrative, Ha-

chette, París, 1992, p.9 y ss. Sempé, Francoise, La responsabilidad extracontractual de la Administración en Francia, en la obra

colectiva, Propiedad, expropiación y responsabilidad. La garantía indemnizatoria en el Derecho europeo y comparado, editado por

Tecnos y la Junta de Andalucía, Madrid, 1995, p. 969 y ss.) Italia. (Clarich, Marcello, La responsabilidad de la Administración

Pública en el ordenamiento italiano: caracteres generales y tendencias recientes, en la obra colectiva antes citada Propiedad, expro-

piación y responsabilidad. La garantía indemnizatoria en el Derecho europeo y comparado, p.1005 y ss.) y Alemania (Ossenbühl,

Fritz, “la responsabilidad patrimonial de los poderes públicos en la República Federal de Alemania”, en la obra colectiva

antes citada Propiedad, expropiación y responsabilidad. La garantía indemnizatoria en el Derecho europeo y comparado”,

p.931 y ss.).

7 Vgr. Colombia (Ver: Barrera Muñoz, William, “La responsabilidad del Estado en el derecho colombiano”, en Rev. de

Der. Adm. Nº 70, p. 977 y ss.) y Chile (Cordero vega, Luis, La responsabilidad de la Administración del Estado. Bases para su

sistematización, LexisNexis, Santiago, Chile, 2003, p. 7 y ss.).

8 Ver: Reiriz, María Graciela, Responsabilidad del Estado, Eudeba, Bs. As., 1969, p. 83 y ss.; Cassagne, Juan Carlos, Dere-

cho Administrativo, 9ª ed. Abeledo-Perrot, Bs. As., 2008, t. I, cap. V, p. 525 y ss; .Uslenghi, Alejandro J., Lineamientos de la

responsabilidad del Estado por actividad ilícita, obra colectiva Responsabilidad del Estado y del funcionario público, Ciencias de la

Administración, Bs. As., 2001, p. 49 y ss. y Perrino, Pablo E. La responsabilidad extracontractual en el derecho argentino,

R.A.P. nº237, ps. 9/14.

9 En numerosas constituciones provinciales es posible localizar –si bien con disímiles formulaciones- previsiones que

establecen en forma genérica el deber de reparar estatal. Así lo hacen por ejemplo las constituciones provinciales de las

provincias de Santa Fe (art. 18), Catamarca (arts. 47 y 48), San Juan (art. 43), Salta (art. 5), Jujuy (art. 10), Córdoba (art. 14),

La Rioja (art. 49), Chaco (art. 76), Río Negro (art. 55), y Tierra del Fuego (art. 188). Otras sólo prevén la responsabilidad de

los funcionarios (Vgr. arts. 56 Ciudad Autónoma de Buenos Aires, 57 y 194 de la Provincia de Buenos Aires y 25 Formosa).

A su vez, algunas constituciones provinciales contemplan la responsabilidad estatal derivada del error judicial. Así lo hacen

las constituciones de Córdoba (art. 42, párrafo 2º), Chaco (art. 24), Chubut (art. 60), , Jujuy (art. 29, inc. 11), La Pampa (art.

12), Misiones (art. 27), Neuquén (art. 40), Río Negro art. 19), Salta (art. 5), Santa Cruz (art. 29), Santa Fe (art.9, párrafo 6º),

Tierra del Fuego (art.40) y Ciudad Autónoma de Buenos Aires (art. 13, inc. 10).

10 Art. 106.2 de la Constitución Española.

11 Art. 37, paragr. 6º de la Constitución Política de la República Federativa de Brasil; ver: Barcellar Filho, Romeu Felipe,

“A responsabilidade civil extracontractual do Estado. Responsabilidade das pessoas jurídicas de direito privado prestadoras

de servicio público”, RAP Nº 370, p. 331 y ss.

12 Art. 90 de la Constitución Política de 1991. ver: Molina Betancur, Carlos Mario, “Antecedentes y fundamento constitu-

cional y legal de la responsabilidad patrimonial del Estado”, , publicado en la obra colectiva Estudios sobre la responsabilidad

del Estado en Argentina, Colombia y México, coordinada por Isaac Augusto Damsky (h),Miguel Alejandro López Olivera y

Libardo Rodríguez Rodríguez, Universidad Nacional Autónoma de México, Instituto de Investigaciones Jurídicas, Serie

Doctrina Jurídica nº 104, México 2007, www.bibliojuridica.org/libros/5/2499/16.pdf.

13 Art. 113, 2º párrafo de la Constitución de los Estados Unidos Mexicanos; ver: Castro Estrada, Álvaro, “La responsabilidad

patrimonial del Estado en México. Fundamento constitucional y legislativo”, publicado en la obra colectiva Estudios sobre

la responsabilidad del Estado en Argentina, Colombia y México, coordinada por Isaac Augusto Damsky (h),Miguel Alejandro

López Olivera y Libardo Rodríguez Rodríguez, Universidad Nacional Autónoma de México, Instituto de Investigaciones

Jurídicas, Serie Doctrina Jurídica nº 104, México 2007, www.bibliojuridica.org/libros/5/2499//29.pdf.

14 Art. 117 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela; ver Badell Madrid, Rafael, “La responsabilidad

patrimonial del Estado en la Constitución de 1999 y su recepción en la jurisprudencia del Tribunal Supremo de Justicia”,