Sentencia Interlocutoria Nº 868/2025 de Suprema Corte de Justicia, 07-08-2025

• Fecha: 07 Agosto 2025
• Tipo de proceso: RECURSO DE REVISION

TRIBUNAL DE APELACIONES EN LO CIVIL DE PRIMER TURNO

SENTENCIA DEFINITIVA N° 181/2025

Montevideo, 4 de agosto de 2025

Ministro redactor Dra. B.V.

VISTOS:

Para sentencia definitiva estos autos caratulados: “AA C/ MINISTERIO DE SALUD PÚBLICA Y OTRO - AMPARO” – IUE: 2-30522/2025, venidos a conocimiento de este Tribunal en virtud del recurso de apelación interpuesto por los codemandados Ministerio de Salud a fs. 682-687 vto. y Fondo Nacional de Recursos a fs. 689-691 vto., contra la sentencia definitiva Nº 43/2025 del 24 de abril de 2025 de fs. 675-681 vto., dictada por el Sr. Juez Letrado de Primera Instancia en lo Civil de 9º Turno, Dr. A.R.M..

RESULTANDO:

1) Por la recurrida – a cuya relación de antecedentes procesales útiles se hace remisión por ajustarse a las resultancias de autos – se hizo lugar al accionamiento de autos, y en su mérito, se condenó in solidum al Fondo Nacional de Recursos y al Ministerio de Salud Pública a proporcionar a la actora los medicamentos RIOCIGUAT y MACITENTAN; según lo requiera el equipo médico tratante (y por el tiempo que éste determine). Todo en un plazo no mayor a 24 horas a partir del antedicho requerimiento y bajo apercibimiento de aplicación de astreintes. Sin especial condenación.

2) Contra la referida providencia se alzó en tiempo y forma la parte codemandada Ministerio de Salud -MS-, quien en escrito de fs. 682-687 vto. manifestó que le agravia la condena en tanto no existió manifiesta ilegitimidad en el actuar del dicente. El Estado dio pleno cumplimiento a las normas vigentes y a lo dispuesto en el artículo 44 de la Constitución al crear el Sistema Nacional Integrado de Salud -SNIS- y aprobar un listado de productos prioritarios para la salud que es actualizado periódicamente.

Agregó que la prestación reclamada no se encuentra incluida en el Formulario Terapéutico de Medicamentos -FTM- para la patología del actor, y el artículo 7 inciso 2 de la ley Nº 18.335 limita el derecho de acceso a los medicamentos debidamente autorizados por el MS e incluidos por éste en el FTM. Recordó que el MS tiene a su cargo la emisión de decisiones generales que contemplen el principio de igualdad y carece de atribuciones como órgano dispensador de medicamentos a la población.

Concluyó exponiendo un fundamento económico, afirmando que el cúmulo de acciones de amparo análogas a la presente tienen un sensible impacto sobre el presupuesto para el funcionamiento del organismo que afecta su estructura de funcionamiento.

3) Contra la referida providencia se alzó en tiempo y forma la parte codemandada Fondo Nacional de Recursos -FNR-, quien en escrito de fs. 689-691 vto. manifestó que le agravia la condena pues el derecho establecido en el artículo 44 de la Constitución tiene como resorte exclusivo al Estado, persona pública mayor, siendo el único obligado el Ministerio de Salud. El compareciente es una persona pública no estatal y la sentencia desconoce la personería del Fondo Nacional de Recursos y lo incluye dentro de la persona pública mayor. Agregó que el artículo 409 de la Ley Nº 19.889 no transforma la actuación del FNR en ilegítima pues no amplía sus competencias. Los fármacos MACITETAN y RIOCIGUAT no se encuentran incluidos en el FTM.

4) La parte actora evacuó el traslado de la apelación conferido en escrito de fs. 967-706 vto. interponiendo excepción de inconstitucionalidad en la forma en que se relacionará.

Abogó por la confirmatoria manifestando que no son de recibo los agravios esgrimidos por el MS pues quien tenga recursos suficientes puede acceder a los fármacos, y el hecho de que el RIOCIGUAT y el MACITENTAN no estén en el FTM no pueden ser un obstáculo para su cobertura en el caso particular.

Agregó que tampoco son de recibo los agravios del Fondo Nacional de Recursos, pues el codemandado incumplió con su obligación de actualizar los servicios brindados y su cometido es financiar fármacos de alto costo. En la especie no se está pidiendo incorporar la prestación a la canasta sino su financiación para el caso concreto. La legitimación del Ministerio de Salud no excluye la del restante codemandado apelante, cuya Comisión Honoraria Administradora determina qué afecciones y medicamentos son cubiertos. Los cometidos del FNR derivan directamente de la Constitución y debe cumplir con los cometidos asignados aplicando, en primer término, la Carta y el bloque de constitucionalidad.

5) Por Sentencia Nº 611/2025 del 3 de junio de 2025 (fs. 711-712), la Suprema Corte de Justicia declaró inconstitucional el artículo 7 inciso 2 de la Ley Nº 18.335 y, en consecuencia, su inaplicabilidad a la parte actora.

6) Franqueada la alzada por Decreto Nº 2212/2025 del 24 de julio de 2025 (fs. 720), se asignó esta Sala (fs. 721) y recibidos los autos en el Tribunal el 28 de julio de 2025 (fs. 721 vto.), se procedió al estudio de precepto. Puestos al Acuerdo y reunido el número de votos suficientes, se procede al dictado de sentencia.

CONSIDERANDO:

I) La Sala, por unanimidad de votos de sus integrantes naturales (art. 61 de la Ley Nº 15.750), acordó recibir el agravio impetrado por el Fondo Nacional de Recursos y revocar la atacada, exclusivamente en cuanto se lo condena y, en su lugar, declarar su falta de legitimación pasiva desestimando la demanda a su respecto; confirmándola en lo demás, en mérito de los fundamentos que a continuación se expondrán.

II) En primer término, la Sala estima que son de recibo los agravios esgrimidos por el Fondo Nacional de Recursos.

Así, se destaca que la Sala tiene jurisprudencia constante en relación a la falta de legitimación del Fondo Nacional de Recursos en hipótesis de pretensiones de suministro de medicamentos no incluidos en el FTM. De este modo, resultan trasladables al presente caso los fundamentos vertidos en sentencia de esta Sala N° 147/2025, en donde, tratando un caso análogo de solicitud de otro fármaco no incluido en el FTM, se expresaba: “son perfectamente trasladables los fundamentos vertidos –entre muchas otras- en sentencia Nº 160/2018: “Viene al caso transcribir lo expuesto, entre otras, en sentencia Nº 83/2012: “El Tribunal recuerda que el Fondo Nacional de Recursos es una persona pública no estatal cuyo cometido –según Ley Nº16.343 de 24/12/92- es asegurar cobertura a prestaciones de medicina altamente especializada –afecciones, técnicas y medicamentos- que la Comisión Honoraria Administradora determine siguiendo un procedimiento que exige el previo asesoramiento de una Comisión Técnica Asesora sobre Medicina Altamente Especializada, que funciona en la órbita del Ministerio de Salud Pública. El procedimiento a seguir está reglamentado por Decretos del Poder Ejecutivo Nº358/993 de 5/8/93 y Nº265/006 de 7/8/06 y el Fondo Nacional de Recursos sólo debe suministrar los medicamentos que hayan sido incluidos en los respectivos anexos del Formulario Terapéutico de Medicamentos. Como expresamente señala el apelante, la Ley Nº17.930 de 19/12/05 dispuso que la inclusión de nuevas afecciones e introducción de nuevas técnicas y medicamentos únicamente podrá hacerse con asesoramiento de la Comisión Técnica Asesora en materia de salud.

“Como persona pública no estatal el Fondo Nacional de Recursos sólo tiene los cometidos y obligaciones que le han asignado las leyes y ninguna de ellas le impone, ni le permite, suministrar medicamentos que no figuren en el Formulario Terapéutico de Medicamentos (FTM). La Ley Nº 16.343 establece que el patrimonio del Fondo Nacional de Recursos estará destinado exclusivamente a los fines previstos por dicha ley (art.3 inc.5). De manera que, no estando el fármaco “cetuximab” incluido en el listado de medicamentos que debe costear, la denegatoria del Fondo Nacional de Recursos no se perfila como manifiestamente ilegítima, sino que se ajusta a la normativa vigente.

“Como destaca el Ministro Dr. E.V., no existe un derecho subjetivo de la actora que tenga como correlato un deber del Fondo Nacional de Recursos de suministrarle el medicamento. Ello, en tanto no es un organismo de asistencia sino financiador y, de conformidad con el principio de especialidad de todo organismo público, no puede sino realizar las actividades derivadas de su definido marco competencial (T.A.C. 6º Sentencia Nº 209/2009).”

“También cabe recordar que según el Decreto Nº4/010 de 7/1/2010, el procedimiento a observar para la incorporación de medicamentos al FTM a cargo del FNR, requiere informe de la Comisión Técnica Asesora de éste con expresa indicación de las afecciones para las que se le incluirá (art.2).-

“De modo que, al tenor de lo allí dispuesto, la inclusión de medicamentos ya no se hace más en forma genérica sino con indicación de las enfermedades para las que se va a suministrar, de lo que se deriva que el FNR no puede darlo para otras”.-

Asimismo, son aplicables los fundamentos vertidos en sentencia Nº 164/2018, a saber:

“Como ha señalado la Sala, entre otras, en Sentencia Nro. 1/2016, en la cual se transcribe la Sentencia Nro. 111/2014, y resulta trasladable al caso “…Un somero análisis de la normativa indica que, según la Ley Nº 16.243 de 24/12/92 compete a la Comisión Honoraria Administradora del Fondo Nacional de Recursos determinar “afecciones y técnicas” cubiertas (art. 5). Luego, por Decreto del Poder Ejecutivo Nº 265/006 de 7/8/06 se creó el Formulario Terapéutico de Medicamentos (F.T.M.) y se estableció que compete al Ministerio de Salud Pública “efectuar las actualizaciones de los Anexos al presente Decreto, mediante las adiciones o supresiones que entienda pertinentes” para lo que se crea una Comisión Asesora del Formulario Terapéutico Nacional que funciona en la órbita del Ministerio de Salud Pública-Dirección General de la Salud- con el cometido de revisarlo y actualizarlo anualmente, aunque se aclara que los protocolos o guías para los medicamentos del Anexo III serán aprobados por el Fondo Nacional de Recursos y/o la Comisión Honoraria de la Lucha Antituberculosa y Enfermedades Prevalentes....