Sentencia Definitiva Nº 779/2025 de Suprema Corte de Justicia, 26-06-2025

• Fecha: 26 Junio 2025
• Tipo de proceso: RECURSO DE CASACIÓN

TRIBUNAL DE APELACIONES EN LO CIVIL DE PRIMER TURNO

SENTENCIA DEFINITIVA N° 176/2025

Montevideo, 30 de julio de 2025

Ministro redactor Dra. B.V.

VISTOS:

Para sentencia definitiva estos autos caratulados: “AA C/ MINISTERIO DE SALUD PÚBLICA Y OTRO - AMPARO” – IUE: 2-30262/2025, venidos a conocimiento de este Tribunal en virtud del recurso de apelación interpuesto por los codemandados Ministerio de Salud -MS- a fs. 247-252 vto. y Fondo Nacional de Recursos -FNR- a fs. , contra la sentencia definitiva Nº 35/2025 del 12 de mayo de 2025 de fs. 241-243 vto., dictada por el Sr. Juez Letrado de Primera Instancia en lo Contencioso Administrativo de 3º Turno, Dr. P.J.G.B..

RESULTANDO:

1) Por la recurrida – a cuya relación de antecedentes procesales útiles se hace remisión por ajustarse a las resultancias de autos – se amparó la demanda y en su mérito se condenó al Fondo Nacional de Recursos a suministrar el medicamento PEMBROLIZUMAB de acuerdo a las indicaciones de su médico tratante y durante el tiempo que el mismo estime necesario, en el plazo máximo de 24 horas.

Condenó al Estado, Ministerio de Salud Pública, a suministrar el medicamento PEMETREXED de acuerdo a las indicaciones de su médico tratante y durante el tiempo que el mismo estime necesario, en el plazo máximo de 24 horas.

Amparó la excepción de falta de legitimación pasiva del Fondo Nacional de Recursos respecto del fármaco PEMETREXED.

Amparó la excepción de falta de legitimación pasiva del Ministerio de Salud Pública respecto del fármaco PEMBROLIZUMAB.

Sin especial condenación.

2) Contra la referida providencia se alzó en tiempo y forma la parte codemandada Ministerio de Salud -MS-, quien en escrito de fs. 247-252 vto. manifestó que le agravia la condena en tanto no existió manifiesta ilegitimidad en el actuar del dicente. El Estado dio pleno cumplimiento a las normas vigentes y a lo dispuesto en el artículo 44 de la Constitución al crear el Sistema Nacional Integrado de Salud -SNIS- y aprobar un listado de productos prioritarios para la salud que es actualizado periódicamente.

Agregó que la prestación reclamada no se encuentra incluida en el Formulario Terapéutico de Medicamentos -FTM- para la patología de la actora, y el artículo 7 inciso 2 de la ley Nº 18.335 limita el derecho de acceso a los medicamentos debidamente autorizados por el MS e incluidos por éste en el FTM. Recordó que el MS tiene a su cargo la emisión de decisiones generales que contemplen el principio de igualdad y carece de atribuciones como órgano dispensador de medicamentos a la población.

Concluyó exponiendo un fundamento económico, afirmando que se advierte una posible violación al principio de separación de poderes en la medida que el cúmulo de acciones de amparo análogas a la presente tienen un sensible impacto sobre el presupuesto para el funcionamiento del organismo que afecta su estructura de funcionamiento.

3) Contra la referida providencia se alzó en tiempo y forma la parte codemandada Fondo Nacional de Recursos -FNR-, quien en escrito de fs. 257-259 manifestó que le agravia la condena pues de autos surge plenamente acreditada la conducta legítima del compareciente, que tiene respaldo científico. Para poder recibir el fármaco PEMBROLIZUMAB en la patología de cáncer de pulmón, la normativa exige expresión de PDL1, por lo que en el caso la negativa tiene un fundamento claro, ya que la situación clínica de la actora impide el financiamiento. La sentencia le agravia porque no valora que la actuación del FNR debe ser apegada a la normativa, sin excepción de ningún tipo, y por tanto, su deber es valorar cada caso conforme los parámetros definidos previamente. El financiamiento no admite cuestionamiento, y en autos surgen suficientes elementos científicos que demuestran el fundamento de la norma. No hubo actuación manifiestamente ilegítima pues el compareciente se limitó a dar cumplimiento a la normativa.

Estimó que en los cometidos del FNR no está el de preservar la vida, sino solo el de financiar los fármacos incluidos por el MS, siendo éste el encargado de preservar esos derechos y fijar las políticas de salud.

4) La parte codemandada Ministerio de Salud evacuó el traslado de la apelación conferido en escrito de fs. 264-268 manifestando que el fármaco PEMBROLIZUMAB ha sido incluido por Ordenanza Nº 173/2020 bajo cobertura del codemandado, resultando evidente que el MS ha previsto la prestación de salud bajo cobertura financiera del FNR para la patología del actor. La lógica de la sentencia determina que deba desestimarse la demanda respecto del MS por carecer de legitimación pasiva. El Estado dio pleno cumplimiento a las normas vigentes y a lo dispuesto en el artículo 44 de la Constitución al crear el Sistema Nacional Integrado de Salud -SNIS- y aprobar un listado de productos prioritarios para la salud.

5) La parte actora evacuó el traslado de la apelación conferido en escrito de fs. 271-284, adhiriendo al mismo e interponiendo excepción de inconstitucionalidad en la forma en que se relacionará.

Abogó por la confirmatoria manifestando que no son de recibo los agravios del MS en relación a su condena a suministrar PEMETREXED, pues su agravio referente a la falta de inclusión del fármaco en el FTM pretende fundarse en su propia culpa. El argumento del apelante es de tipo formal y burocrático, y controvierte toda la prueba científica que valida la indicación. Es indudable que el apelante actúa con ilegitimidad manifiesta al negar a la actora la única opción terapéutica. No está controvertido que el fármaco PEMETREXED está registrado y su venta autorizada en el país por el MS. Indicó que las razones de interés general y el argumento del riesgo en la sustentabilidad del sistema no fueron acreditados en autos, no pudiendo admitirse tampoco el fundamento de la vulneración al principio de separación de poderes pues la justicia está actuando dentro de su ámbito.

Estimó que tampoco son de recibo los agravios expresados por el FNR en tanto es una institución creada con carácter de persona pública no estatal que brinda cobertura financiera a medicamentos de alto costo. Siendo pública, fue creada en cumplimiento del mandato constitucional que exige un hacer efectivo que salvaguarde el acceso de los habitantes a la salud y la vida digna. Junto con el MS integra el conglomerado de instituciones creadas por ley para dar concreta satisfacción a los ciudadanos que necesitan un medicamento de alto costo. La particularidad de constituirse en persona pública no estatal no lo exime del cumplimiento de las normas constitucionales.

Adhirió a la apelación estimando que debe condenarse al MS a suministrar el fármaco PEMBROLIZUMAB, respecto del cual solo se condenó al FNR, por ser este igualmente responsable. La incorporación del fármaco al FTM no le exime de responsabilidad, en tanto es su deber la protección al derecho de salud.

6) Por Sentencia Nº 684/2025 del 5 de junio de 2025 (fs. 291-292), la Suprema Corte de Justicia declaró inconstitucionales el artículo 7 inciso 2 de la Ley Nº 18.335 y el inciso final del artículo 45 de la Ley Nº 18.211 y, en consecuencia, su inaplicabilidad a la parte actora.

7) Franqueada la alzada por Decreto Nº 1571/2025 del 24 de julio de 2025 (fs. 300), se asignó esta Sala (fs. 304) y recibidos los autos en el Tribunal el 24 de julio de 2025 (fs. 304 vto.), se procedió al estudio de precepto. Puestos al Acuerdo y reunido el número de votos suficientes, se procede al dictado de sentencia.

CONSIDERANDO:

I) La Sala, por unanimidad de votos de sus integrantes naturales (art. 61 de la Ley Nº 15.750), habrá de revocar parcialmente la sentencia apelada en cuanto condenó al Fondo Nacional de Recursos a suministrar el medicamento PEMBROLIZUMAB y confirmarla en el restante punto objeto de agravios, es decir, en cuanto a que condenó al Ministerio de Salud a suministrar el fármaco PEMETREXED; todo en mérito de los fundamentos que a continuación se expondrán.

II) ADHESIÓN A LA APELACIÓN DEDUCIDA POR LA PARTE ACTORA AL EVACUAR LOS TRASLADOS DE LAS APELACIONES:

Corresponde en primer término y sin entrar al fondo del asunto, analizar la situación del escrito presentado por la parte actora evacuando el traslado conferido de la apelación interpuesta por los codemandados y adhiriendo a la apelación.

La Sala considera que la adhesión no es de recibo en los procesos de amparo. En este sentido se expresó en sentencia N° 169/2023, entre otras: “…este Tribunal -en su actual integración por unanimidad- entiende que en el proceso de amparo la adhesión al recurso de apelación es inadmisible, porque no está expresamente prevista por el art.10 de la Ley Nº16.011 y contraría a la sumariedad que persigue su art.12, que impide la deducción de cuestiones previas, reconvenciones e incidentes.-

Como lo sostuvo el Homólogo de 3º Turno en sentencia Nº 3/2011, concurren tres razones para entender improcedente la adhesión en esta especie de proceso: la primera es que, en el tracto excepcional del amparo, cualquier interpretación e integración ha de realizarse con la finalidad de evitar cualquier actuación dilatoria; la segunda es que dicho medio impugnativo no está expresamente previsto en la Ley Nº 16.011; y la tercera es el contenido del ya citado art. 12 de dicha ley (RUDP, Nº 1/2012, Nº 589, p. 350; en el mismo sentido sentencias Nº 148/2011 de esa Sala y Nº 165/2011 de TAC 4º en RUDP, Nº 1/2012, Nos. 590 y 591, p. 350-351; sentencia Nº 769/2014 de TAC 5º en RUDP, Nº 2/2015, Nº 437, p. 506-507).”

III) APELACIÓN INTERPUESTA POR EL FONDO NACIONAL DE RECURSOS:

La Sala estima que son de recibo los agravios del Fondo Nacional de Recursos, entendiendo, como ya se dijera, que corresponde la declaración de su falta de legitimación pasiva y la desestimatoria de la demanda a su respecto.

Así, se destaca que la Sala tiene jurisprudencia constante en relación a la falta de legitimación del Fondo Nacional de Recursos en hipótesis de pretensiones de suministro de medicamentos...