Sentencia Definitiva nº 1.396/2019 de Supreme Court of Justice (Uruguay), 7 de Noviembre de 2019

• Ponente: Dra. Bernadette Josefina MINVIELLE SANCHEZ
• Fecha de Resolución: 7 de Noviembre de 2019
• Emisor: Supreme Court of Justice (Uruguay)
• Jueces: Dra. Gabriela FIGUEROA DACASTO,Dra. Elena MARTINEZ ROSSO,Dra. Bernadette Josefina MINVIELLE SANCHEZ,Dr. Eduardo Julio TURELL ARAQUISTAIN,Dr. Luis Domingo TOSI BOERI,Dr. Tabare Gregorio SOSA AGUIRRE
• Materia: Derecho Procesal
• Importancia: Alta

Montevideo, siete de noviembre de dos mil diecinueve

VISTOS :

Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “AA C/ BB Y OTROS - ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD ART. 13 DE LA LEY 19.574”, IUE: 1-167/2018.

RESULTANDO:

I) Con fecha 19/12/2018 compareció el accionante a efectos de promover, por vía de acción, la declaración de inconstitucionalidad del art. 13 de la Ley 19.574 (fs. 16/21 vta.).

En concreto, según se especifica a fs. 17 y 21 y se ratifica a fs. 313, la acción se dirige contra lo dispuesto en los incisos 5° a 8° de la referida disposición legal.

Señaló que se le ha aplicado una multa por parte de la CC, mediante Resolución No. 009/2018 de fecha 7 de agosto de 2018, la cual fue recurrida en vía administrativa, en la que se invoca la normativa que aquí se impugna, dado que la Ley 19.574 delega en DD la reglamentación del cumplimiento y por parte de la referida Secretaría, la graduación de las multas frente a parámetros máximos y mínimos y criterios vagos de distinción.

Expresó que la norma contra la cual acciona vulnera sus derechos, por lo cual, tiene un interés directo, personal y legítimo para accionar. El interés es propio del recurrente, la legitimidad resulta de los derechos y principios invocados: art. 10 de la Constitución de la República, derecho a la libertad en el trabajo, principio de legalidad para imponer multas y sanciones. El interés es directo en cuanto la norma recurrida delega en el DD la graduación de las multas y no fija criterios ni parámetros para sancionar, y se le ha sancionado invocando esta delegación. Existe, por tanto, certeza en cuanto a la aplicación, y no es eventual ni futura, sino actual.

Solicitó la desaplicación de la norma por ser inconstitucional, por vulnerar los arts. 8, 72 y 332 de la Constitución de la República.

Dijo que la norma contra la que se acciona (incisos 5° a 8° del art. 13 de la Ley 19.574) afecta el derecho al trabajo y el derecho de propiedad.

Respecto al derecho al trabajo, sostuvo que conforme al art. 7 de la Carta, este derecho solo puede ser limitado por ley por razones de interés general. Debe tratarse de una ley desde el punto de vista formal, por tanto, todos los elementos de la limitación, como ser formalidades, requisitos, plazos y exigencias, deben estar claramente delimitados en la ley y no pueden ser objeto de delegación en un reglamento.

Por su parte, respecto al derecho de propiedad, anotó que la potestad de determinar los criterios de atribución, definir los incumplimientos, el sujeto pasivo y la cuantía de una sanción, es reserva de ley también dado que afecta el derecho de propiedad, por lo tanto, no es posible su delegación. La imposición de una prestación pecuniaria a uno o varios sujetos es una potestad que radica en los representantes elegidos por los propios contribuyentes de dicha prestación.

Refirió luego a la incons-titucionalidad en caso de interpretarse que el mayor volumen de negocios debe agravar el quantum de la sanción impuesta.

Dijo al respecto que parte del supuesto de que la ley no se pronuncia por agravar la sanción en función del volumen habitual de negocios, aunque mandata sin mayor explicación a graduar la sanción según las circunstancias del caso, la conducta y “el volumen de negocios habituales del infractor”.

La ley incurre en un vacío regulatorio que la vuelve inconstitucional y que termina por defecto habilitando a la reglamentación a determinar la afectación del “volumen de negocios habitual” en la cuantía de una sanción.

Sostuvo que es de resorte legal esta afectación y no reglamentaria, pero para el caso de entrar en el análisis de cómo fue empleada esa potestad de reglar, debe decirse que la Administración decidió que este factor a ponderar agravará la sanción. Tal decisión se plasmó en la Resolución N° 16/2017 de la CC y se aplicó posteriormente al caso concreto del accionante.

Dijo que para el caso de dar por válida la interpretación que hace la Resolución No. 16/2017, eso tornaría a este art. 13 en flagrantemente inconstitucional por atentar contra el principio de igualdad. En efecto, la lógica podría indicar perfectamente lo contrario, esto es, que a mayor volumen de trabajo, mayor probabilidad de incurrir en error, y de esta forma justificar una mayor indulgencia con quien tiene un mayor volumen de negocios y una menor con quien concentra toda su atención en un volumen menor de negocios.

Se preguntó por qué razón sería más grave y por ende sancionado con una multa más abultada tener un mayor volumen de negocios, y entendió que no se advierte otra razón para adoptar este criterio que un mero afán recaudatorio, independiente de la gravedad del hecho, en cuanto se advierte como posible que profesionales con un buen volumen de negocios paguen multas más abultadas que otros de menor volumen, no importando el igual tenor de la infracción. En caso de incurrirse en una infracción a la normativa, ésta y su gravedad son absolutamente independientes del volumen habitual de negocios.

Señaló que con este cri-terio, se afectan los principios de igualdad y de pro-porcionalidad de la sanción.

Respecto del primero, dis-tinguió los conceptos de igualdad de la ley, igualdad por la ley e igualdad ante la ley, y anotó que este principio no excluye la posibilidad de legislar para grupos o categorías especiales, siempre que se cumplan con determinados requisitos que habiliten dicha excep-ción. Refirió al triple test constitucional (juicio de razonabilidad, finalidad legítima y juicio de raciona-lidad) y dijo si la diferenciación no puede superar uno solo de tales pasos, habrá que concluir en la inconstitucionalidad de la norma.

Afirmó que la generación de categorías de ingresos comprensibles para fines tributarios o impositivos que atienden a la capacidad contributiva bajo el lema político “que pague más quien tiene más; que pague menos quien menos tiene”, no es para nada transmutable al derecho sancionatorio. La generación de categorías por niveles de ingresos para cuantificar el monto de las sanciones atenta violenta-mente contra la razonabilidad, pues no surge implícita ni explícitamente de la norma constitucional, carece de una finalidad legítima y tampoco sortea el juicio de racionalidad.

En tanto, respecto del principio de proporcionalidad de la sanción, apuntó que desde que la misma conducta cometida puede ser sancio-nada de forma más o menos gravosa según la categoría de ingresos en que se ubique el infractor, se está generando una clara desproporción entre iguales situa-ciones que atenta contra el citado principio. No será posible cumplir la debida adecuación racional entre infracción y sanción cuando al mismo tiempo pueda y se habilite por la norma contra la que se acciona a sancionar en forma desproporcionada y desigual conductas iguales.

En suma, solicitó que se haga lugar a la acción y se declaren inconstitucionales los incisos referidos del art. 13 de la ley 19.574, declarándose asimismo su inaplicabilidad para el caso concreto.

II) Por Decreto No. 36 de fecha 4/2/2019, se confirió vista personal al accionante a fin de que proporcionase los datos de las personas a quienes considerara pertinente emplazar (fs. 23).

El promotor evacuó la vista conferida mediante escrito de fecha 11/2/2019, obrante a fs. 47/47 vta., en el que identificó como legitimados pasivos y solicitó el emplazamiento del BB, DD y CC.

III) Por Decreto No. 49 de fecha 13/2/2019, se confirió traslado a los demandados y al Sr. Fiscal de Corte (fs. 49)

IV) Que con fecha 13/3/2019, a fs. 198/216, comparecieron en forma conjunta las representantes del DD y CC, a efectos de evacuar el traslado del accionamiento, abogando por su rechazo.

V) Que con fecha 18/3/2019, a fs. 220/223, comparecieron los representantes del BB, a efectos de evacuar el traslado del accionamiento, quienes solicitaron que se declare la falta de legitimación pasiva de BB y que se desestime la acción de declaración de inconstitucionalidad planteada.

VI) El Fiscal de Corte evacuó el traslado con fecha 29/4/2019, mediante Dictamen No. 211, a fs. 227/228 vta., por el cual se pronunció por desestimar la acción de inconstitucionalidad promovida por el accionante.

VII) Luego de diligenciada la prueba, las partes presentaron sus alegatos. El BB lo hizo a fs. 302, DD y la CC lo hicieron a fs. 304/310 y el...