La crisis de la responsabilidad patrimonial objetiva de las administraciones públicas peruanas
| Autor | Orlando Vignolo Cueva |
| Cargo | Doctorando por la Universidad de Zaragoza (España) |
| Páginas | 63-79 |
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LA CRISIS DE LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL
OBJETIVA DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS
PERUANAS
ORLANDO VIGNOLO CUEVA1
I. PRESENTACIÓN DEL TEMA Y ALGUNOS DATOS INICIALES
La responsabilidad jurídica, entendida de manera extensa como una “situación de un sujeto sometido a los
efectos reactivos de una regulación jurídica en relación a deberes coercibles”2, no es una figura desconocida
ni dejada de lado en los textos normativos del ordenamiento peruano. Es más, en fueros propios del Derecho
Administrativo, el Legislador ha puesto empeño en regular secciones enteras -el título V de la LPAG sería una
muestra de ello- de aspectos relativos a obligaciones exigibles al personal administrativo y un conjunto de
elementos coercitivos de resarcimiento económico o disciplina frente a un incorrecto o nulo incumplimiento
de éstas. Sin embargo, después de diez años de entrada en vigor de este régimen, nada ha cambiado, pues la
vida de los ciudadanos de este país sigue ligada a la descarada indemnidad frente a lo que hagan o dejen de
hacer las organizaciones administrativas. Cada vez más resuena frente a estas situaciones injustas, el título
del libro escrito por el profesor francés (y “sociólogo de lo cotidiano”) Michel Crossier denominado “No se
cambia la sociedad por decreto”. Por eso, más allá de la frase escrita hecha norma, la responsabilidad es una
figura de escasa significación para nuestros operadores de toda condición (incluidos políticos, empleados
públicos y jueces), siendo genéticamente descartada en nuestra cultura y, en términos actuales, irrelevante.
Presentadas las anteriores consideraciones, no puede dejarse de reconocer que nuestra sociedad ya no
soporta –sin más- el atropello, la disfuncionalidad, el silencio o la exageración de los Poderes Públicos, sin
presentar ante quien corresponda el reclamo respectivo o alzar los gritos más destemplados. Atrás que-
daron los tiempos de aletargamiento de los colectivos y los propios particulares, siendo claro que nuestro
“inconsciente colectivo ya no acepta las desgracias y siniestros como desgracias providenciales”3. Estamos
en tiempos de una explosión de la participación ciudadana, la cual se reconoce a sí misma como el motor
del avance económico y social (innegable) de los últimos veinte años y protagonista de todos los espacios
de intervención del país. Sin embargo, el señalado estallido debe encontrar los medios jurídicos para ser ca-
nalizado, caso contrario puede convertirse en un arma arrojadiza contra los mismos ciudadanos (mediante
taras ya vigentes como el corporativismo). Por eso, y hoy más que nunca, la responsabilidad patrimonial
de las organizaciones administrativas es parte de la solución frente a la insatisfacción (casi endémica) que
acompaña a los peruanos frente al conjunto de los Poderes Públicos del Estado.
Sin perjuicio de lo expuesto, debe indicarse que vivimos en un tejido social que -en buena medida- se rige
por los sellos distintivos de la informalidad e indisciplina. En medio de ese marasmo aparece un insatisfactorio
Derecho de Daños que intenta liquidar, sin dejar de tener cierta suficiencia normativa, las diversas afectacio-
nes contra las esferas jurídicas de los sujetos, pero en sus tareas o intentos aplicativos no consigue más que
mostrarnos como una sociedad insensible frente a la responsabilidad por los perjuicios reales (antijurídicos)4.
Si las organizaciones del Poder Público son tributarias de este tejido social, no puede esperarse menos de los
efectos que puedan producir los regímenes de responsabilidad creados por el Legislador para estos puntuales
1 Doctorando por la Universidad de Zaragoza (España). Abogado por la Universidad de Piura (Perú). Abogado
Asociado del Estudio Echecopar (Perú). Profesor de la Pontifica Universidad Católica del Perú y de la Universidad de
Piura (Perú). Miembro de la Unión Iberoamericana Municipalista.
2 Vignocchi, Gustavo, “La responsabilidad civil, administrativa y penal de los Funcionarios del Estado (con especial
referencia a la legislación italiana)” en Revista Documentación Administrativa, número 119, 1967, p. 11.
3 Martin Rebollo, Luis, “Ayer y hoy de la responsabilidad patrimonial de la Administración. Un balance y tres re-
flexiones” en Revista de Administración Pública, número 150, 1999, p. 320.
4 Estas ideas escritas en el párrafo principal surgen del prólogo escrito por Eduardo García de Enterría al libro de
Leguina Villa, Jesús, La responsabilidad civil de la Administración Pública, Tecnos, Madrid, 1970, p. 14 y ss.
REVISTA DE DERECHO DE LA UNIVERSIDAD DE MONTEVIDEO
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sujetos. Peor todavía, no se puede pretender que existan limitaciones o incentivos para eliminar la omisión o
la actuación irregular por parte de éstos, cuando el supuesto normativo no produce las consecuencias jurídicas
estimadas en la realidad, sólo porque el primero no se practica, o se olvida de su existencia. Justamente, el
tema que revisaremos en este trabajo adolece de este vicio, lo cual ha llevado a que una porción de la respon-
sabilidad regulada por la LPAG sea -para desgracia de todos- una cabal flatus vocis.
Baste sólo entender, en los que nos interesa, que si se gasta mucha tinta en enumerar obligaciones de
todo estilo en una norma, entendiéndolas como vinculantes y jurídicamente exigibles a los respectivos des-
tinatarios, al costado de ellas siempre deben existir los mecanismos para castigar y aminorar las conductas
que busquen volverlas apariencias o deberes de restringida efectividad. Por lo dicho, es que el instituto de la
responsabilidad siempre necesita quedar unido al “concepto de sanción; no hay responsabilidad sin sanción
(…) Sanción y responsabilidad son realmente el punto de partida de toda consideración jurídica”5. Ahora
bien, en conexión con lo anterior, si tenemos varias reglas que son papeles mojados y permiten un sistema
de impunidad, es evidente que los ciudadanos perderán la fe en el Derecho como técnica capaz de imponer
soluciones justas y prácticas6.
Por otro lado, no debe dejar de señalarse que los regímenes de responsabilidad pública si funcionan, su-
peran lo jurídico, teniendo directa incidencia en los costes económicos y la gestión de los servicios prestados
por las organizaciones del Poder Público. Incluso, como bien lo afirma L. MARTIN REBOLLO, son capaces
de introducir una serie de componentes políticos sobre cómo debe practicarse la intervención pública, los
cuales “aunque no sean explícitos, conviene no perder de vista para adecuar el mecanismo previsto a los
fines que efectivamente se pretenden. Algunos de estos fines deben ser aflorados para introducir coherencia
en la actuación administrativa, pero también en las demandas ciudadanas, de modo que no se les pidan (…)
acciones contradictorias”7. Por eso, cuando un sistema de responsabilidad se desenvuelve deja al Derecho como
la técnica secundaria que busca soluciones a los conflictos e incertidumbres, más allá de la mera interpretación
formal y, sobresale, el despliegue de varios otros conocimientos no jurídicos que deberán ser tomados en cuenta
en la gestión pública. Claro, este esquema aún no lo vivimos, pues recién estamos en la discusión de cómo poder
reemprender la marcha de la responsabilidad administrativa objetiva instaurada por el capítulo I del título V
de la LPAG (quizás potenciando su uso mediante mecanismos propiamente administrativos y no bajo el manto
ritualista de la pretensión procesal en sede judicial) y paliar la crisis aguda de disciplina que impide al personal
administrativo de nuestras Administraciones públicas tener respeto y bregar por metas comunes8.
Planteado este ánimo negativo contra un instituto jurídico-administrativo que aparece muy golpeado en los
tiempos recientes, a pesar del espíritu importante que impulsó a sus creadores9 y al Congreso de la República
para instaurarlo, buscando garantizar el fiel cumplimiento del personal administrativo sobre el resto del arti-
culado de la LPAG (volverla una norma del “Derecho vivo”, lo cual en parte se ha cumplido) y de ansias por
unificar los dispersos regímenes jurídicos de responsabilidad administrativa (lo cual todavía no se consigue),
no puedo dejar de dar cuenta sobre la necesidad de otorgarle una mayor sustancia adjetiva a este régimen,
eliminando una supletoriedad “universal y mecánica” que recurre malamente a las reglas procesales de la
responsabilidad civil por daños, sin un mínimo de respeto y coherencia entre dos Derechos comunes y nor-
males: el Derecho Administrativo y Derecho Civil10. Además, de que el sistema ajustable a las organizaciones
administrativas (el patrimonial), es diametralmente opuesto en naturaleza, sujetos responsables, formas de
agresión, fines y mecánica de despliegue con el primero.
5 Vignocchi, Gustavo, “La responsabilidad civil, administrativa y penal de los Funcionarios del Estado (con especial
referencia a la legislación italiana)”, p. 12.
6 Cfr. Martin Rebollo, Luis, “Ayer y hoy de la responsabilidad patrimonial de la Administración. Un balance y tres
reflexiones”, p. 319.
7 Martin Rebollo, Luis, “La acción de regreso contra los profesionales sanitarios (Algunas reflexiones sobre la res-
ponsabilidad pública y la responsabilidad personal de los empleados públicos)” en Revista Derecho y Salud, Volumen
9, número 1, 2001, p. 18.
8 Cfr. Dellis Georges y Pappas, Spyros, “Desde la mera disciplina hasta una verdadera deontología” en Revista Do-
cumentación Administrativa, número 241-242, 1995, p. 501.
9 Cfr. Morón Urbina, Juan Carlos, Comentarios a la Ley de Procedimiento Administrativo General, Gaceta Jurídica, Lima,
2011, pp. 774-775.
10 Sobre las cualidades de común y normal otorgadas a un Derecho puede revisarse el importante trabajo de Clavero
Arévalo, Manuel, Estudios de Derecho Administrativo, Cívitas, Madrid, 1992, pp. 27 y ss.
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