Sentencia Definitiva Nº 259/2022 de Suprema Corte de Justicia, 21-11-2022

• Fecha: 21 Noviembre 2022
• Tipo de proceso: PROCESO DE AMPARO
• Materia: DERECHO CIVIL

SENTENCIA DEFINITIVA Nº 259/2022

TRIBUNAL DE APELACIONES EN LO CIVIL DE 1º TURNO

Montevideo, 21 de noviembre de 2022

Ministro Redactor: Dr. Á.M.F..

Vistos:

Para sentencia definitiva estos autos caratulados: “AAA c/ MINISTERIO DE SALUD PÚBLICA Y OTRO - AMPARO” - IUE: 2-57829/2022, venidos a conocimiento de este Tribunal en virtud del recurso de apelación interpuesto por la parte actora a fs. 294/305 v., contra la sentencia definitiva Nº 95/2022 del 1º de noviembre de 2022 de fs. 272-289, dictada por la Sr. Juez Letrado de Primera Instancia en lo Civil de 17º Turno, Dra. M.A.F..

Resultando:

1. Por la sentencia recurrida – a cuya relación de antecedentes procesales útiles se hace remisión por ajustarse a las resultancias de autos – se acogió la excepción de falta de legitimación pasiva del FNR y se desestimó la pretensión respecto al MS.

2. Contra la referida providencia se alzó en tiempo y forma la parte actora, quien en escrito de fs.

294/305 v. manifestó que le agravia la desestimatoria en tanto el procedimiento fue incluido en el PIAS en el año 2008, pero aún hoy se encuentra pendiente de “normatización” (reglamentación que determine quién lo financiará). Destaca que no fue controvertido por los demandados que este estudio es el único y más adecuado para el efectivo diagnóstico y tratamiento de la enfermedad que aqueja a la actora, fundándose la recurrida en meras cuestiones y argumentos formales. Agregó que el hecho de que la prestación esté incluida pero pendiente de reglamentación desde el año 2008 evidencia una clara omisión calificable de ilegitimidad manifiesta.

Sostuvo que el FNR tiene legitimación pasiva en obrados en tanto es una institución creada con carácter de persona pública no estatal que brinda cobertura financiera a procedimientos de medicina altamente especializada y de alto costo. Fue creada en cumplimiento del mandato constitucional que exige la salvaguarda del derecho a la salud y a la vida digna.

3. La codemandada Ministerio de Salud evacuó el traslado de la apelación conferido en escrito de fs. 312/315 manifestando que no se comparte con el apelante lo expresado en tanto esta parte actuó en toda instancia con entera legitimidad y conforme a lo prescrito en las normas. En la especie se reclama un estudio electrofisiológico y eventual ablación para el tratamiento del actor (taquicardia supraventricular), que no implica que la necesidad del procedimiento sea realizado con urgencia.

4. La codemandada Fondo Nacional de Recursos evacuó el traslado de la apelación conferido en escrito de fs. 318/320 manifestando que no existe un derecho constitucionalmente protegido como pretende la actora, el FNR es una persona pública no estatal que no se encuentra dentro de las entidades comprometidas a la protección del derecho sino sólo tiene el deber de financiar aquello que se pone a su cargo.

Agregó que brindar el estudio solicitado implica una actuación fuera de la normativa prevista para la actuación del FNR y una violación al principio de especialidad.

5. Franqueada la alzada por Decreto Nº 3386/2022 del 17 de noviembre de 2022 (fs. 321), se asignó esta Sala (fs. 325) y recibidos los autos en el Tribunal el 17 de noviembre de 2022 (fs. 325 v.), se procedió al estudio de precepto. Puestos al Acuerdo y reunido el número de votos suficientes, se procede al dictado de sentencia.

Considerando:

I. La Sala, por unanimidad de votos de sus miembros naturales, acordó confirmar la sentencia apelada en cuanto estimó la falta de legitimación pasiva del Fondo Nacional de Recursos, y revocarla, en cuanto desestima la demanda respecto del Ministerio de Salud.

II. Corresponde en primer lugar analizar los fundamentos por los que se confirmará la recurrida en tanto acogió la excepción de falta de legitimación pasiva interpuesta por el codemandado FNR.

Así, la Sala tiene jurisprudencia constante en cuanto sostiene la posición de que el Fondo Nacional de Recursos carece de legitimación pasiva en las reclamaciones vertidas en acciones de amparo donde se solicitan tratamientos no incluidos en el PÍAS, como es el caso de autos. Y al respecto, son perfectamente trasladables los fundamentos vertidos -entre muchas otras- en la reciente Sentencia de esta Sala Nº 142/2021, en la que se trataba un caso análogo al presente; y donde el Tribunal sostuvo: “son perfectamente trasladables los fundamentos vertidos –entre muchas otras- en sentencia Nº 160/2018: “Viene al caso transcribir lo expuesto, entre otras, en sentencia Nº 83/2012: “El Tribunal recuerda que el Fondo Nacional de Recursos es una persona pública no estatal cuyo cometido –según Ley Nº16.343 de 24/12/92- es asegurar cobertura a prestaciones de medicina altamente especializada –afecciones, técnicas y medicamentos que la Comisión Honoraria Administradora determine siguiendo un procedimiento que exige el previo asesoramiento de una Comisión Técnica Asesora sobre Medicina Altamente Especializada, que funciona en la órbita del Ministerio de Salud Pública. El procedimiento a seguir está reglamentado por Decretos del Poder Ejecutivo Nº358/993 de 5/8/93 y Nº265/006 de 7/8/06 y el Fondo Nacional de Recursos sólo debe suministrar los medicamentos que hayan sido incluidos en los respectivos anexos del Formulario Terapéutico de Medicamentos. Como expresamente señala el apelante, la Ley Nº17.930 de 19/12/05 dispuso que la inclusión de nuevas afecciones e introducción de nuevas técnicas y medicamentos únicamente podrá hacerse con asesoramiento de la Comisión Técnica Asesora en materia de salud.

“Como persona pública no estatal el Fondo Nacional de Recursos sólo tiene los cometidos y obligaciones que le han asignado las leyes y ninguna de ellas le impone, ni le permite, suministrar medicamentos que no figuren en el Formulario Terapéutico de Medicamentos (FTM). La Ley Nº 16.343 establece que el patrimonio del Fondo Nacional de Recursos estará destinado exclusivamente a los fines previstos por dicha ley (art.3 inc.5). De manera que, no estando el fármaco “cetuximab” incluido en el listado de medicamentos que debe costear, la denegatoria del Fondo Nacional de Recursos no se perfila como manifiestamente ilegítima, sino que se ajusta a la normativa vigente.

“Como destaca el Ministro Dr. E.V., no existe un derecho subjetivo de la actora que tenga como correlato un deber del Fondo Nacional de Recursos de suministrarle el medicamento. Ello, en tanto no es un organismo de asistencia sino financiador y, de conformidad con el principio de especialidad de todo organismo público, no puede sino realizar las actividades derivadas de su definido marco competencial (T.A.C. 6º Sentencia Nº 209/2009).”

“También cabe recordar que según el Decreto Nº4/010 de 7/1/2010, el procedimiento a observar para la incorporación de medicamentos al FTM a cargo del FNR, requiere informe de la Comisión Técnica Asesora de éste con expresa indicación de las afecciones para las que se le incluirá (art.2).- “De modo que, al tenor de lo allí dispuesto, la inclusión de medicamentos ya no se hace más en forma genérica sino con indicación de las enfermedades para las que se va a suministrar, de lo que se deriva que el FNR no puede darlo para otras”.-

Asimismo, son aplicables los fundamentos vertidos en sentencia Nº 164/2018, a saber: “Como ha señalado la Sala, entre otras, en Sentencia Nro. 1/2016, en la cual se transcribe la Sentencia Nro. 111/2014, y resulta trasladable al caso “…Un somero análisis de la normativa indica que, según la Ley Nº 16.243 de 24/12/92 compete a la Comisión Honoraria Administradora del Fondo Nacional de Recursos determinar “afecciones y técnicas” cubiertas (art. 5).

Luego, por Decreto del Poder Ejecutivo Nº 265/006 de 7/8/06 se creó el Formulario Terapéutico de Medicamentos (F.T.M.) y se estableció que compete al Ministerio de Salud Pública “efectuar las actualizaciones de los Anexos al presente Decreto, mediante las adiciones o supresiones que entienda pertinentes” para lo que se crea una Comisión Asesora del Formulario Terapéutico Nacional que funciona en la órbita del Ministerio de Salud Pública-Dirección General de la Salud con el cometido de revisarlo y actualizarlo anualmente, aunque se aclara que los protocolos o guías para los medicamentos del Anexo III serán aprobados por el Fondo

Nacional de Recursos y/o la Comisión Honoraria de la Lucha Antituberculosa y Enfermedades Prevalentes. Al año siguiente, la Ley Nº 18.211 de 5/12/07 creó el Sistema Nacional Integrado de Salud y, entre otras directivas, estableció que “el Ministerio de Salud Pública aprobará un formulario terapéutico único de medicamentos que contemple los niveles de atención médica…” (art. 7)”.

“Posteriormente, el art. 2 del Decreto Nº 4/10 de 7/1/2010 estableció el procedimiento a observar para la incorporación al Formulario Terapéutico de Medicamentos los fármacos a brindar bajo la cobertura financiera del Fondo Nacional de Recursos, que incluye informe de la

Comisión Técnica Asesora del Fondo que establezca que existe evidencia científica para el uso del producto y en qué condiciones y protocolo de cobertura aprobado por la Comisión Honoraria Administradora del Fondo Nacional de Recursos (sentencias Nº 166/2011 y 122/2013 entre otras)….”.

“Entonces, no se advierte ilegitimidad manifiesta en el actuar del F.N.R. en el caso a estudio, desde que: “… De la normativa indicada resulta que el cometido del Fondo Nacional de Recursos es la cobertura financiera de medicamentos, siempre y cuando se hayan cumplido las exigencias que el sistema prevé (L. Nº 16.343, 17.930 y 18.211 y decretos Nº 358/1992 y 265/2006).

“En consecuencia, no se configura ilegitimidad manifiesta alguna (artículo 1º de la Ley Nº 16.011) en la negativa del Fondo Nacional de Recursos a proporcionar el medicamento a la actora, el mencionado no es un organismo asistencial y en base al principio de especialidad no puede realizar sino las actividades derivadas de su marco competencial.

“Por otra parte, la potestad de...