Sentencia Definitiva Nº 417/2022 de Suprema Corte de Justicia, 24-05-2022

• Fecha: 24 Mayo 2022
• Tipo de proceso: PROCESO DE INCONSTITUCIONALIDAD
• Materia: DERECHO CONSTITUCIONAL

Montevideo, veinticuatro de mayo de dos mil veintidós

VISTOS:

Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “ACOSTA CASCO, NATALIA Y OTROS C/ PODER EJECUTIVO Y OTROS – ACCIÓN DE INCONSTITU-CIONALIDAD - ARTS. 2 NUMERAL 3, 4, 5, 6, 8, 9 Y 10 DE LA LEY 19.874” e individualizados con el IUE: 1-24/2020.

RESULTANDO:

I) Con fecha 30 de abril de 2021 comparecieron los actores a solicitar la declaración de inconstitucionalidad de los arts. 2 numeral 3, 3, 4, 5, 6, 8, 9 y 10 de la Ley Nº 19.874.

Precisaron que se encuentran en el hecho generador del referido impuesto, o más precisamente, en el supuesto de hecho normativo. Son funcionarios públicos que obtienen remuneraciones gravadas a una tasa superior de la tasa O. Por dicha razón, son titulares de un interés directo, personal y legítimo.

El interés de los accionantes se manifiesta en el perjuicio económico que sufren como consecuencia de la aplicación de la ley, en virtud de la disminución de sus ingresos.

Indicaron que la Ley 19.874 fue sancionada con la conformidad de todos los parlamentarios y en un tiempo record. Se trata de la sanción de un impuesto con un evidente y loable fin para contribuir a la creación de un fondo solidario que permita afrontar los costos de la crisis derivada de la emergencia sanitaria.

Son los miembros de la Corporación los que tienen que resguardar la Constitución y los derechos consagrados en ella de un obrar legislativo ilegítimo. El hecho de que la ley tenga una relevancia política alta por estar inmersa en un contexto de emergencia para la salud de las personas, no enerva la competencia que la SCJ tiene para declararla inconstitucional.

La declaración de inconstitu-cionalidad de la ley, no implica que la Corte se inmiscuya ilegítimamente en cuestiones de índole política-económica, sino que supone el cumplimiento del cometido jurídico-institucional que le otorgó la Constitución.

Recordaron que la presunción de constitucionalidad de las leyes no debería ser un argumento empleado por la Corte para fundar la constitucionalidad de la Ley. Para los miembros de la Corporación la constitucionalidad no es una solución de principio. Sí lo es, en cambio, para el resto de autoridades que integran el sistema institucional uruguayo.

El impuesto COVID lesiona el principio de igualdad constitucional en su vertiente igualdad ante la ley por no atender a la cuestión de la capacidad contributiva. Se realiza una discriminación palmaria entre el ingreso de trabajadores públicos prestadores de servicios personales al sector público y el ingreso de trabajadores privados sin una razón o justificación racional. Si bien es cierto que los funcionarios públicos tienen un estatuto especial, lo cierto es que la cuantía de la retribución o salario, sobre el que recae el impuesto no cambia por la sola condición de pública o privada de la entidad de la cual se percibe. Los $120.001 nominales que percibe el trabajador público, a partir de los cuales grava el impuesto, son los mismos que los que pueda percibir un trabajador cuyo empleador sea un sujeto privado.

El Estado no puede hacer una discriminación arbitraria entre trabajadores del sector público y privado, porque en ambos casos el dinero que cobran es el mismo. Lo que sí se cuestiona es el instrumento jurídico elegido: un impuesto sobre los salarios que no haya sido diseñado como era debido conforme a criterios jurídicos de rango constitucional, que imponen un tratamiento equitativo e igualitario, en el universo de sujetos que cumplen objetivamente con las condiciones que deben servir de justificativo o sustento político-jurídico para tal imposición.

En la ley objeto de la presente acción se da otra violación cuando dentro de la -ilegítima- confección de la subclase de aquellos que perciben remuneraciones públicas, deja fuera del impuesto a los trabajadores de la salud.

Afirmaron que la ley viola formalmente la Constitución por no haberse sancionado por ley de materia presupuestal. Se trata, en puridad, de una reducción del gasto público. La discriminación que se hace en la Ley se basa en un ropaje jurídico de tributo. La rebaja debió hacerse por el mecanismo previsto en la Constitución. Se trata de una modificación a la dotación, la que debe realizarse preceptivamente mediante leyes de presupuesto.

Por último, adujeron que en el presente caso, se da un fraude de la Constitución conforme lo fundamenta el profesor A.B. en la consulta que se agrega, a cuya consideración se remitieron como parte integrante de la presente demanda.

II) Conferido traslado de la demanda, el Poder Legislativo lo evacuó a fs. 201/214 vta., y el Estado-Poder Ejecutivo a fs. 237/254, ambos Poderes integrantes de la Persona Pública mayor bregaron por la desestimatoria de la demanda.

III) Por providencia Nº 233 de fecha 11 de marzo de 2021, se dispuso el pasaje a estudio.

Atento a que el Sr. Ministro Dr. T.S. se inhibió de oficio, se realizó el sorteo de estilo, recayendo la suerte primero en la Dra. F., seguida por la Dra. I. y en tercer lugar por el Dr. Mirabal. Atento a que los tres magistrados optaron por apartarse del presente proceso, en virtud de ser sujetos pasivos del impuesto creado por la ley impugnada, finalmente, la Dra. M., habiendo resultado cuarta en el orden de prelación del mentado sorteo, aceptó la designación.

Con fecha 27 de octubre de 2021 el Sr. Ministro Dr. L.T. cesó en su cargo, por lo que también se realizó el correspondiente, recayendo la suerte en la Dra. M..

IV) Por providencia Nº 141 de 22.II.2022 la Corte dispuso: “Atento a que la Sra. Ministra Dra. A.M.M. cesó en su cargo el día 8 de enero de 2022, cométese a la Oficina Actuaria la realización del sorteo correspondiente para proceder a la integración respectiva, señálase a tales efectos el día 17 de marzo de 2022 a la hora 15:00” (fs. 377), recayendo la suerte en el Dr. R. quien se inhibió de oficio; por decreto Nº 355 de 28.III.2022 la Corporación dispuso un nuevo sorteo para el día 19 de abril de 2022 a la hora 15:30 (fs. 385), recayendo la suerte en el Dr. M..

Culminado el estudio, se llamaron los autos para sentencia.

CONSIDERANDO:

I) La Suprema Corte de Justicia, debidamente integrada y por unanimidad de sus miembros, desestimará el planteo de inconstitucionalidad opuesto en vía de acción, en mérito a los siguientes fundamentos.

II) Respecto de excepción de falta de legitimación pasiva opuesta por el Poder Legislativo, resultan trasladables al caso, “mutatis mutandi”, las consideraciones efectuadas en la reciente sentencia Nº 529/2021, que a continuación se transcriben:

“II) Respecto de la carencia de legitimación del Poder Legislativo. para ser parte en la presente causa, cabe expresar que la Corporación tiene posición firme respecto de la ausencia de la legitimación del órgano legislativo, que habrá de mantener con esta integración. En efecto, como se ha sostenido en anterior pronunciamiento: Concretamente, en punto a la legitimación del Poder Legislativo para ser enjuiciado en la presenta acción impugnativa, no se advierte en qué sentido su condición de mero órgano autor de la disposición resistida, lo vuelve un sujeto que, beneficiado por la norma, pudiera resultar afectado por su declaración de inconstitucionalidad, circunstancia que, a la luz del art. 517.1 del Código General del Proceso, torna inadmisible su convocatoria en juicio.

Este Colegiado, en anterior integración, ya se había pronunciado en el sentido apuntado.

Si bien, en esa oportunidad, lo hizo en referencia al órgano Legislativo Departamental, igualmente, tales conceptos son, naturalmente, trasladables a hipótesis como la de autos, donde el órgano autor de la norma es el Legislativo Nacional.

En el aludido fallo, la Corte manifestó: `En realidad el Gobierno Municipal de Montevideo, es meramente el autor de la norma objetada por inconstitucional, de lo que resulta notoriamente la falta de legitimación pasiva, por cuanto el art. 517.1 del Código General del Proceso dispone que cuando y como en el caso de autos, la declaración de inconstitucionalidad se propone por vía de acción, los legitimados pasivos son `os afectados por la norma´ o sea los que beneficiados por ella resultarían afectados por su declaración de inconstitucionalidad. Tal carácter no lo tienen obviamente los órganos municipales concretamente propuestos como exclusivos destinatarios de la acción, sino los feriantes que en aplicación de lo dispuesto por la norma, ejercen su actividad comercial conforme con la disposición que se entiende inconstitucional´ (Cf. Sentencia No. 167/1995).

IV) Entonces, a juicio de la Corporación, en vía de acción y en el caso concreto, el organismo demandado no puede ser considerado como una `parte a quien afectare la Ley o la norma´, pues, su sola condición de `autor´ de la Ley, sin otro aditamento, no lo coloca en una situación jurídica que le confiera un interés que la disposición atacada podría afectar´.

Esta posición no se encuentra huérfana de respaldo, pues prestigiosa doctrina especializada también se ha pronunciado en el sentido apuntado.

En referencia a las partes en el proceso de inconstitucionalidad por vía principal y con especial referencia a los `sujetos de derecho público que dictaron la norma´, el Prof. E.V. se pronunció negando categóricamente su legitimación pasiva.

Específicamente, expresó: `Par-te de nuestra doctrina ha sostenido que el proceso de inconstitucionalidad por vía directa, debería entablarse contra los Entes públicos que han dictado la norma impugnada (ley o decreto de la Junta Departamental)´.

`(...)´

`Resulta inadmisible... esta posición´. `De la naturaleza del proceso se deduce que el que acciona por inconstitucionalidad de la ley no litiga contra el órgano que dictó la ley. Mucho menos en nuestro derecho en el cual la sentencia dejará siempre en vigor la norma impugnada y la desaplicará, solamente, para el caso concreto´.

`La intervención del Parlamento (u otro órgano del que emane una...