Sentencia Definitiva nº 229/2015 de Supreme Court of Justice (Uruguay), 14 de Septiembre de 2015

• Ponente: Dr. Ricardo Cesar PEREZ MANRIQUE
• Fecha de Resolución: 14 de Septiembre de 2015
• Emisor: Supreme Court of Justice (Uruguay)
• Jueces: Dr. Fernando Raul TOVAGLIARE ROMERO,Dra. Doris Perla MORALES MARTINEZ,Dr. Jorge Omar CHEDIAK GONZALEZ,Dr. Felipe Javier HOUNIE SANCHEZ,Dr. Jorge Tomas LARRIEUX RODRIGUEZ,Dr. Ricardo Cesar PEREZ MANRIQUE
• Importancia: Alta

Montevideo, catorce de setiembre de dos mil quince

VISTOS:

Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “A.D., M.L. Y OTROS C/ PODER LEGISLATIVO Y OTRO – ACCION DE INCONSTITUCIONALIDAD - ART. 3 DE LA LEY NRO. 16.524 EN LA REDACCION DADA POR EL ART. 1 DE LA LEY NRO. 17.451 Y ART. 7 DE LA LEY NRO. 17.451”, IUE: 1-70/2014.

RESULTANDO:

1o.) A fs. 414 a 431 se presentaron los actores promoviendo por vía de acción la declaración de inconstitucionalidad del artículo 3o. de la Ley No. 16.524 (en la redacción dada por el artículo 1o. de la Ley No. 17.451) y del artículo 7 de la Ley No. 17.451.

En apoyo de su pretensión, básicamente, expresaron:

- El denominado Fondo de Solidaridad fue creado por la Ley No. 16.524, del 25/VII/1994, como un sistema de solidaridad intergeneracional, con el objetivo de financiar un sistema de becas para estudiantes de la Universidad de la República y de nivel Terciario del Consejo de Educación Técnico Profesional (A.N.E.P.) de bajos recursos, para luego extenderlo a otras becas como la denominada “C.Q.” y becas de apoyo económico a adolescentes y jóvenes que participan del Programa Nacional de Educación y Trabajo (CECAP) y para estudiantes de Enseñanza Media.

Dicho Fondo se integraba con aportes anuales efectuados por todos los egresados en actividad que posean título profesional expedido o revalidado por la Universidad de la República o por el nivel terciario del Consejo de Educación Técnico–Profesional.

La Ley No. 17.296 del 21/II/2001, por su artículo 542 creó un “Adicional” al aporte anual al Fondo de Solidaridad creado por la Ley No. 16.524 (de dos salarios mínimos nacionales), que pagan los egresados referidos en el art. 3 de esta Ley. El producto del adicional se asignaría a la Universidad de la República, para los fines dispuestos en la norma.

La Ley No. 17.451, por su artículo 1 sustituyó los artículos 1, 2 y 3 de la Ley No. 16.524.

Por su parte, el artículo 7 de la Ley No. 17.451 sustituyó lo establecido por el artículo 542 de Ley No. 17.296, referente a la contribución adicional al Fondo de Solidaridad.

Finalmente, la Ley No. 18.046, en su artículo 32 creó, en el inciso 11 “Ministerio de Educación y Cultura”, la Beca C.Q. a ser otorgada a ciudadanos uruguayos para cursos de posgrado en el exterior.

- En cuanto a la legitimación activa, los accionantes expresan ser profesionales egresados de la UDELAR o de U.T.U.

“En dicha calidad, la gran mayoría de ellos han venido abonando los aportes al Fondo de Solidaridad, desde que se produjo su egreso... En el caso de los restantes... se encuentra en curso a la fecha el plazo de 5 años desde que se produjo el egreso, por lo que la aplicación de los preceptos cuestionados los afectará de forma cierta e indefectible, al cumplimiento (vencimiento) del referido término” (fs. 422 vto.).

La exigencia de que el interés sea “directo” debe entenderse por oposición a indirecto, rechazando así lo eventual o incierto. En este caso, los actores que aún no han cumplido los 5 años desde la fecha de su egreso, serán contribuyentes del Fondo de Solidaridad de forma inequívoca, a tal punto que a los mismos ya se les está computando el término a partir de la fecha de egreso.

El interés de los actores resulta directo, personal y legítimo, por lo que los mismos se encuentran legitimados en la causa para iniciar el presente accionamiento.

- Los casos concretos en que harían valer la sentencia favorable a dictarse en autos, serían: a) acciones o demandas de devolución o restitución de sumas pagadas indebidamente (arts. 1312 a 1318 del Código Civil) y b) demandas de indemnización de los daños y perjuicios causados a los actores por la aplicación de las normas legales cuya declaración de inconstitucionalidad impetran.

- Las disposiciones legales impugnadas, atentan groseramente contra el derecho a la seguridad jurídica que, desde 1830, consagra el artículo 7 de la Constitución y que, por otra parte, como derecho inherente a la personalidad humana está amparado por los artículos 72 y 332 de la Carta, y asimismo, contra los principios de legalidad e igualdad.

- El artículo 3 de la Ley No. 17.451 no define qué se entiende por “egresado” y, por ende, no es posible saber a partir de qué momento se verifica la existencia misma de la obligación que se legisla, ni determinar en consecuencia, cuándo han de comenzar a computarse los 5 años que establece la Ley para adquirir la calidad de sujeto pasivo de los aportes al Fondo de Solidaridad.

“Esta indefinición en el presupuesto de hecho, esto es, en la circunstancia que determina el nacimiento de la obligación tributaria, viola de manera flagrante el ‘principio de seguridad jurídica’, por tratarse de uno de los elementos más importantes del tributo, cual es la configuración del hecho generador del mismo” (fs. 424 vto.).

Cuando el artículo 3 delega competencias en el Poder Ejecutivo, lo hace de manera limitada, a fin de que se establezcan los ingresos computables y los requisitos necesarios que deberán cumplir quienes perciban ingresos inferiores a los establecidos en el inciso primero. “Estando al tenor literal de la norma, dicha delegación claramente no comprende la materia imponible, la cual debe ser definida por la Ley” (fs. 425).

Surge en forma clara e inequívoca, que la Ley no ha delegado en el Poder Ejecutivo la potestad de determinar cuándo se configura el hecho generador, extremo éste que hace a la existencia misma de la obligación y no meramente a su forma de cálculo o cuantía.

No se cuestiona la forma de cálculo de la aportación, ni tampoco agravia a los actores una interpretación determinada de la norma, sino que lo que se reputa inconstitucional es “...la falta de definición legal del hecho generador de su obligación de aportar” (fs. 425 vto.).

“La condición de ‘egresado’, no constituye una mera situación de hecho configurada la cual, se origine automáticamente la existencia de la obligación tributaria... y es allí justamente donde finca la alegada violación de los principios de legalidad y seguridad jurídica” (fs. 425 vto.).

El legislador, en la elaboración del hecho generador tributario en su aspecto objetivo, subjetivo, temporal y espacial, así como en la estructuración de los elementos cuantificantes (alícuota y base de cálculo) de la obligación tributaria, debe actuar con precisión teniendo en cuenta los requerimientos del principio de seguridad, a los efectos de dar certeza en la norma, situación que no se ha dado en el caso, al no definir el concepto de “egresado”. Ninguno de esos aspectos puede quedar librado al Poder Administrador.

En el caso de la Ley No. 17.451, la misma no delegó competencias en la determinación del hecho generador del tributo ni del sujeto pasivo, fue la Comisión Honoraria del Fondo de Solidaridad quien lo ha hecho, persona pública no estatal que se arrogó derechos que constitucionalmente no le corresponden.

- El artículo 3 de la Ley No. 16.524, en la redacción dada por el artículo 1 de la Ley No. 17.451 establece que los aportes se sujetarán a las siguientes características: “1) Los egresados cuyas carreras, a la fecha de promulgación de la presente Ley, tengan una duración igual o superior a 5 años, aportarán anualmente una contribución equivalente a 5/3 de un salario mínimo nacional”.

En la medida que para establecer el monto del aporte se toma en consideración los años de las carreras vigentes “a la fecha de promulgación de la presente Ley”, se congela en el tiempo la duración de las carreras, ya sea si aumentan de años o disminuyen.

El acto de incluir en una determinada franja de aportación a los egresados de acuerdo a los años que tuviera la carrera al momento de la promulgación de la Ley No. 17.451 y no los años reales de la misma, resulta violatorio del principio de igualdad en la Ley (artículo 8 de la Constitución de la República), ya que no existe razonabilidad alguna en la conformación de los grupos, conllevando a que determinados profesionales se vean gravados por tributos más altos.

- En cuanto a la “contribución adicional al Fondo de Solidaridad”, su objetivo es lograr un aumento del tributo o de la recaudación, sin necesidad de crear otro tributo.

A partir de la creación del Adicional en el año 2001 y hasta el año 2002 en que se modificó por la Ley No. 17.451, la naturaleza jurídica del adicional coincidía con la del Fondo de Solidaridad y la obligación tributaria era de la misma especie, ya que la recaudación tanto del Fondo de Solidaridad como del adicional tenían como destinatario al Estado (el Fondo como órgano desconcentrado del M.E.C. y la Universidad de la República). Pero a partir de la Ley No. 17.451, el Fondo de Solidaridad pasó a ser una persona jurídica de derecho público no estatal, con lo cual la aportación al Fondo de Solidaridad es una prestación de carácter pecuniario (no es un tributo) y el adicional es un tributo ya que su beneficiario es la Universidad de la República.

El adicional, ha perdido su carácter de tal, en virtud de no cumplir con el requisito para su existencia, de ser una obligación tributaria de la misma especie, motivo por el cual se promueve la presente declaración de inconstitucionalidad, por violentarse los principios de seguridad jurídica y legalidad, arts. 7, 72 y 332 de la Constitución Nacional.

- En la especie, corresponde precisar que la inconstitucionalidad alegada por los accionantes no resulta condicionada o subordinada a una interpretación que de los textos legales pueda realizarse, sino por el contenido en sí mismo.

- En el punto IX del libelo introductorio, citando -además de prestigiosa doctrina- Sentencia de la Corporación No. 77/2007, los actores argumentan respecto a que: “...una Ley que se declara inconstitucional, debe inaplicarse al caso concreto desde su nacimiento. Hacen hincapié en que el efecto temporal de la declaración de inconsti-tucionalidad debe retrotraerse al caso concreto, o sea al momento en que el...