Sentencia Definitiva nº 167/2020 de Supreme Court of Justice (Uruguay), 18 de Junio de 2020

• Ponente: Dra. Bernadette Josefina MINVIELLE SANCHEZ
• Fecha de Resolución: 18 de Junio de 2020
• Emisor: Supreme Court of Justice (Uruguay)
• Jueces: Dra. Elena MARTINEZ ROSSO,Dr. Gregorio Fregoli SOSA AGUIRRE,Dra. Bernadette Josefina MINVIELLE SANCHEZ,Dr. Eduardo Julio TURELL ARAQUISTAIN,Dr. Luis Domingo TOSI BOERI,Dr. Gustavo Orlando NICASTRO SEOANE
• Materia: Derecho Administrativo
• Importancia: Alta

Montevideo, dieciocho de junio de dos mil veinte

VISTOS:

Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “LABANDERA MILDRED C/ GOBIERNO DEPARTAMENTAL DE MONTEVIDEO – ACCIÓN DE INCONSTITUCIO-NALIDAD ART. 8 DEL DECRETO DEL GOBIERNO DEPARTAMENTAL DE MONTEVIDEO Nº 36.127 Y ART. 2 DEL DECRETO DEL GOBIERNO DEPARTAMENTAL DE MONTEVIDEO Nº 36.917”, IUE: 1-59/2019.

RESULTANDO:

I) Que compareció M.L.C. a promover, por vía de acción, su pretensión de declaración de inconstitucionalidad del art. 8 del Decreto de la Junta Departamental de Montevideo Nº 36.127 del 28 de octubre de 2016 y del art. 2º del Decreto de la Junta Departamental de Montevideo Nº 36.917, del 6 de diciembre de 2018.

Por las referidas disposiciones normativas departamentales, con fuerza de ley en su jurisdicción, el Gobierno Departamental de Montevideo estructuró un adicional a la Contribución Inmobiliaria, que alcanza a las viviendas deshabitadas en forma permanente durante el lapso de al menos un año.

Basta con recordar, sintéticamente, que la pretensión de declaración de inconstitucionalidad se funda en los siguientes argumentos:

(i) La exacción creada es inconstitucional porque no puede calificarse como un adicional. La actora, en lo inicial, recordó las características que tiene la potestad tributaria de los Gobiernos Departamentales sobre la propiedad inmobi-liaria urbana y suburbana.

Luego de mencionar los conceptos doctrinarios de adicional, indicó que el cuestionado no es un impuesto adicional al impuesto de Contribución Inmobiliaria; por lo tanto, el legislador departamental carece de potestad para crearlo con ese carácter.

Argumentó que el hecho generador del impuesto de Contribución Inmobiliaria es, simplemente, la propiedad o posesión de bienes inmue-bles, situados en la zona urbana o suburbana de Montevideo. El adicional en cuestión tiene como hecho generador que esa misma finca, gravada por la Contribución Inmobiliaria, esté deshabitada. Para determinar cuándo estamos en presencia de ese hecho generador, se introduce una ficción jurídica en función del consumo de energía eléctrica y/o agua de la finca en el último año, en comparación con el promedio del quinquenio inmediato anterior.

No estamos ante un verdadero adicional, porque no se grava la propiedad o posesión de bienes inmuebles urbanos o suburbanos, sino que se establece el gravamen a partir de una particularidad sustancial, que ninguna relación tiene con el impuesto madre. Se pone el acento en que la finca esté deshabitada. El gravamen incumple con los requisitos de accesoriedad reclamados por la Constitución, dado que posee un presupuesto de hecho propio, parti-cular al del impuesto matriz al que pretende acceder, que altere su individualidad. En definitiva, no puede ser considerado un adicional a la Contribución Inmobiliaria y, por ende, es inconstitucional.

Hizo caudal del dictamen del Tribunal de Cuentas de la República, del 18 de octubre de 2016, por el cual se observó una de las normas impugnadas (el art. 8 del Decreto Departamental Nº 16.127), por entender que no creaba un verdadero adicional, por más que su cuantía se remita a la Contribución Inmobiliaria.

(ii) Ilegítima finalidad extrafiscal. Es un adicional que persigue una finalidad extrafiscal cuando la Constitución no permite que los tributos departamentales tengan esa finalidad (con la excepción de los impuestos a los baldíos y a la edificación inapropiada expresamente previstos en la Carta).

Resulta inequívoco que el propósito perseguido por la norma es castigar el hecho de que el titular de un inmueble lo mantenga deshabitado o vacío. Se emplea la herramienta fiscal como un instrumento de política social, para solucionar el tema de la vivienda, cosa que no le está permitido hacer a los Gobiernos Departamentales. La potestad tributaria sobre la propiedad inmueble que el constituyente diseñó, tiene una finalidad exclusivamente fiscal (como ocurre con la Contribución Inmobiliaria).

Sobre este punto, también recordó el posicionamiento asumido por el Tribunal de Cuentas de la República al observar la disposición que creó el adicional impugnado.

(iii) Lesión al derecho de propiedad. La exacción también vulnera el derecho de propiedad, al pretender inmiscuirse en lo que debe hacer el propietario o poseedor con el inmueble, sin dar la oportunidad de conocer la situación del bien.

El adicional concurre y se confunde con la Ley Nº 19.676, denominada “Declaración de Interés General el Cumplimiento de los Deberes Relativos a la Propiedad Inmueble Urbana de los Inmuebles Vacíos y Degradados”. En este caso, sin embargo, no está en juego el deterioro de la finca, porque basta con que el inmueble esté vacío o deshabitado para que deba abonarse el adicional. Se pretende, al parecer, que quien tiene una propiedad o posesión sobre un inmueble en condiciones normales (no abandonado, deteriorado, ruinoso etc.), lo deba alquilar o vender para que no haya fincas deshabitadas. De este modo, la disposición departamental contraría el derecho de propiedad consagrado en los arts. 7 y 32 de la Constitución.

Además, el hecho de que una finca esté deshabitada en el sentido literal de que nadie viva allí, no significa que el propietario, en su legítimo derecho de disponer de la cosa, no le esté dando una utilidad. Utilidad que puede ser ajena a la especulación financiera en el mercado inmobiliario o cualquier otra reprobable.

(iv) Ilegítima presunción absoluta. La disposición que estructura el adicional crea una presunción absoluta sobre cuándo se está ante una finca deshabitada, sin dar oportunidad de prueba en contrario. Se establece una presunción absoluta del carácter deshabitado de la finca, en base al consumo de agua y luz, sin otorgar al sujeto pasivo del impuesto la oportunidad de probar en contrario. Puede darse el caso de un bien que esté en una sucesión indivisa durante más de un año o que la finca sea utilizada para guardar cosas por una razón de espacio o viaje del titular por más de un año.

La solución de establecer una presunción absoluta violenta el derecho al ejercicio efectivo e integral de defensa, consagrado en la Constitución de la República (arts. 72 y 332).

II) Por Decreto Nº 1039, del 30 de mayo de 2019, se confirió traslado a la Intendencia Departamental de Montevideo y al Sr. Fiscal de Corte (fs. 31).

La Intendencia Departa-mental de Montevideo contestó el accionamiento en los términos que surgen del escrito que corre a fs. 57/68 vuelto, en el que abogó por el rechazo de la pretensión de la accionante. A su turno, el Fiscal de Corte no se expidió.

III) A renglón seguido se confirió un nuevo traslado a las partes por el término común de diez días, a los efectos previstos en el art. 517.2 in fine del CGP (fs. 70), que fue evacuado por el Sr. Fiscal de Corte (fs. 76/78); la Intendencia Departamental de Montevideo (fs. 80/82) y la actora (fs. 84/89 vuelto).

IV) Por Decreto Nº 1721, del 26 de agosto de 2019, se ordenó el pase a estudio de estos autos y se citó a las partes para sentencia (fs. 92), la que fue debidamente acordada en legal y oportuna forma.

CONSIDERANDO:

I) La Suprema Corte de Justicia, por mayoría integrada por los Sres. Ministros D.. E.T., E.M. y la redactora, desestimará la pretensión.

II) El planteo de inconstitu-cionalidad en examen.

La actora, en su calidad de propietaria del Padrón Nº 33.031 de Montevideo sito en la calle D.M. Nº 2265, pretende que se declare inconstitucional -y por ende inaplicable a su esfera jurídica- lo dispuesto en dos artículos de Decretos de la Junta Departamental de Montevideo con fuerza de ley en su jurisdicción; a saber: (i) el art. 8 del Decreto Nº 36.127 del 28 de octubre de 2016 y (ii) el art. 2 del Decreto Nº 36.917 del 6 de diciembre de 2016.

Por dichos preceptos con valor y fuerza de ley en el ámbito departamental, se estructuró el adicional del 100 % (cien por ciento) al impuesto de Contribución Inmobiliaria urbana y suburbana, que alcanza a las fincas deshabitadas en forma permanente por el lapso de al menos un año. En efecto, el art. 8 del Decreto de la Junta Departamental de Montevideo Nº 36.127, del 28 de octubre de 2016, establece:

“Créase un adicional del 100% (cien por ciento) al Impuesto de Contribución Inmobiliaria que gravará a las fincas de la zona urbana y suburbana del Departamento, que se hallen deshabitadas en forma permanente durante el lapso de al menos un año.

Se entenderán por fincas deshabitadas, aquellas en que por el lapso de un año civil sus consumos de energía eléctrica y/o agua sean inferiores en un 90% (noventa por ciento) al promedio histórico del consumo para dicha finca.

El promedio histórico se tomará considerando el consumo de los 5 (cinco) años civiles anteriores de consumo para la misma finca.

Las fincas que tributen el Impuesto a la Edificación Inapropiada o Impuesto a los Baldíos, no serán gravadas con este adicional.

El pago del presente Adicional será exigible a...