Motivación del acto administrativo: análisis de criterios jurisprudenciales y admisibilidad de su omisión alegando la reserva de las actuaciones

• Autor: Viviana Pérez Benech
• Cargo: Master en Derecho de la Empresa (UM)
• Páginas: 37-54

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MOTIVACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO: ANÁLISIS

DE CRITERIOS JURISPRUDENCIALES Y ADMISIBILIDAD

DE SU OMISIÓN ALEGANDO LA RESERVA DE LAS

ACTUACIONES.

VIVIANA PÉREZ BENECH

Master en Derecho de la Empresa (UM)

I.- Alcance del trabajo.-

Si bien en primera instancia la exigencia de que todo acto administrativo debe estar suficientemente

motivado –y el alcance concreto de esa motivación- aparece consagrada con suma claridad en las normas

que reglamentan el procedimiento administrativo (artículos 123 y 124 del Decreto 500/991 en el caso de la

Administración Central, y demás organismos que han adoptado esta norma o similares), las certezas sobre

el alcance de esta obligación de la Administración se van diluyendo cuando estas normas –y Principios Ge-

nerales de Derecho, según veremos- resultan aplicadas por la jurisprudencia a la vasta casuística que plantea

el ejercicio de la función administrativa. Veremos que la nulidad insubsanable del acto administrativo, que

se sostiene en principio como consecuencia de la omisión de motivación, no resulta un criterio inflexible ante

determinados actos que por sus características o antecedentes pueden considerarse suficientemente motivados

mediante modalidades muy diversas a la prevista en la norma.

Si a ello le agregamos la consideración de aquellos casos en que la Administración omite o limita la moti-

vación de los actos administrativos alegando un deber de reserva o secreto respecto de los antecedentes del

mismo, puede apreciarse la utilidad de abordar el análisis de la jurisprudencia en relación al tema intentando

extraer criterios jurisprudenciales –al menos generales- sobre el alcance del deber de motivar suficientemente

los actos administrativos, así como, a partir de allí, intentar algunas reflexiones sobre la procedencia de limitar

dicha motivación en función de un deber de reserva o secreto administrativo.

Este trabajo tiene entonces un doble propósito y se divide por tanto en dos segmentos: por un lado,

el análisis de los criterios que ha ido sentando nuestra jurisprudencia (básicamente la del Tribunal de lo Con-

tencioso Administrativo) sobre el alcance del deber de incluir en todo acto administrativo una motivación

suficiente del mismo, y por otro lado, la aceptabilidad de que la Administración alegue la reserva o secreto de

las actuaciones para ocultar al administrado los motivos del acto administrativo (o mejor dicho, la expresión

de tales motivos). Entendemos que existe una conexión importante entre ambos segmentos, dado que la

primera parte nos permitirá contar con un concepto de “motivación suficiente” más cercano a la aplicación

práctica de los principios generales, y contar así con una base conceptual más definida, como para abordar

luego un breve análisis sobre la incidencia de la “reserva” o el “secreto” en el cumplimiento del deber de la

Administración de incluir dicha motivación en el acto.

REVISTA DE DERECHO DE LA UNIVERSIDAD DE MONTEVIDEO

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II.- Aplicación de la exigencia de motivación del acto

administrativo en la jurisprudencia.

II.1.- Motivación del acto administrativo: concepto y nalidad.

Actos discrecionales.

La motivación del acto administrativo es la expresión concreta de la causa o motivo del mismo1, es decir,

la manifestación de las razones de hecho y de derecho que lo fundamentan.

GARCIA DE ENTRERRIA ha expresado que “Motivar un acto administrativo es reconducir la decisión que en

el mismo se contiene a una regla de derecho que autoriza tal decisión o de cuya aplicación surge. Por ello, motivar un

acto obliga a fijar, en primer término, los hechos de cuya consideración se parte y a incluir tales hechos en el supuesto

de una norma jurídica; y en segundo lugar, a razonar cómo tal norma jurídica impone la resolución que se adopta en

la parte dispositiva del acto”.2

Más allá de la discusión doctrinaria que se generara respecto de la preceptividad de la motivación ante

la ausencia de una norma expresa que la exigiera3, el Decreto 500/991 impuso la obligación de motivar todo

acto administrativo en su artículo 123, agregando una serie de reglas muy precisas en relación a la forma de

motivación del acto. Entre esas reglas, se expresa que “no son admisibles las fórmulas generales de fundamen-

tación, sino que deberá hacerse una relación directa y concreta de los hechos del caso específico en resolución,

exponiéndose además las razones que con referencia a él en particular justifican la decisión adoptada”, y se

establece, en el artículo 124, un minucioso detalle de los elementos que debe contener tanto la parte expositiva

como la parte dispositiva del acto administrativo (el “Visto”, el o los “Resultandos”, “Considerandos”, el

“Atento”, etc., prohibiendo, incluso, otras expresiones ajenas a las allí enumeradas).

La importancia y el sentido de la motivación del acto ha sido señalada por la doctrina más prestigiosa.

Entre ellos, SAYAGUES LASO señala que la motivación constituye, además de un justificativo de la acción

administrativa, un medio para permitir el contralor jurisdiccional sobre la exactitud de los motivos y su

correspondencia con los textos legales en que se funda el acto4.

En el mismo sentido, FERNANDEZ VAZQUEZ sostuvo que la motivación es la legalidad del acto

administrativo, pues justifica el cumplimiento de los elementos normativos (aspectos reglados del acto) y de

los valores de apreciación sobre el mérito y la razonabilidad (aspectos discrecionales del acto) agregando

que “….la motivación no sólo tiene por finalidad conocer con mayor certeza y exactitud la voluntad que se manifiesta

en el acto administrativo, sino hacer posible su control o fiscalización, estableciendo la necesaria relación de causalidad

entre los antecedentes de hecho, el derecho aplicable y la decisión adoptada….” 5

Más recientemente, se ha realizado un análisis sobre la motivación desde la perspectiva del Estado de

Derecho y los derechos fundamentales de la persona humana6. En tal sentido, se ha expresado que “habrá

de verse la cuestión de la motivación de los actos estatales como un derecho fundamental de los individuos”,

pues “estando las prerrogativas del poder de lado del Estado, la adecuada fundamentación y motivación de

los actos públicos es la garantía que tiene el sujeto contra la arbitrariedad”. En tanto derecho fundamental

de la persona humana, la obligación de motivar los actos no dimana entonces de la norma reglamentaria

que la impone, y ni siquiera de la norma legal, sino de la propia Constitución, en virtud de la concepción

ius naturalista de la misma (art. 72). Incluso la jurisprudencia ha hecho caudal de esta posición, citando al

1 Cfm. SAYAGUES LASO, “Tratado de Derecho Administrativo”, FCU, 6ta. edición, Mont. 1988, pág. 460.

2 “Curso de Derecho Administrativo” T. I, 5ª Ed.., Civitas S.A., Madrid, 1989, pág. 549.

3 SAYAGUES LASO (op. cit., págs. 460 y 461) sostuvo que en el plano estrictamente jurídico no cabía exigir la motivación

del acto fuera de los casos en que los textos normativos imponen dicha exigencia o la misma surge de su propia naturaleza,

aunque no puede dudarse de la “conveniencia” de que la generalidad de los actos tenga la debida motivación.

4 Op. cit.. pág. 460.

5 FERNANDEZ VAZQUEZ, Emilio, “Diccionario de Derecho Público”, págs. 506 y 507.

6 OHANIAN HAGOPIAN, Gabriel, “El Derecho Humano a las decisiones motivadas”, en LJU, Tomo 130, pág. D-97 y ss.