El papel central de los usuarios en el Derecho energético

• Autor: Jaime Rodriguez Arana
• Páginas: 69-104

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EL PAPEL CENTRAL DE LOS USUARIOS

EN EL DERECHO ENERGÉTICO

JAIME RODRÍGUEZ-ARANA

Catedrático de Derecho Administrativo

Universidad de La Coruña

SUMARIO

I. INTRODUCCION. II. LOS CIUDADANOS Y EL PODER PUBLICO. III. EL NUEVO DERECHO ADMINISTRATIVO

Y LOS CIUDADANOS. IV. LOS SERVICIOS DE INTERES GENERAL. V. LOS USUARIOS Y LOS SERVICIOS PUBLICOS.

VI. EL INTERES GENERAL EN EL LEVANTAMIENTO DE LA OPA DE GAS NATURAL SOBRE ENDESA.

I. INTRODUCCION

Los nuevos enfoques y aproximaciones que hoy podemos encontrar al tratar sobre Derecho Administra-

tivo y Ciencia de la Administración pública suelen coincidir en la centralidad de la persona, del ciudadano,

del particular, o del administrado. Es, me parece, la consecuencia de poner en orden un marco general en el

que por bastante tiempo prevaleció una idea de la Administración como poder conformador y configurador

de lo público desde los esquemas de la unilateralidad. No digamos ya en materia de servicios públicos y de

servicios de interés general, dónde el usuario se ha convertido, afortunadamente, en el centro de atención de

su tratamiento jurídico.

La filosofía política de este tiempo parece tener bien clara esta consideración del papel de la persona en

relación con el poder público. Desde este punto de vista, la persona no puede ser entendida como un sujeto

pasivo, inerme, puro receptor, destinatario inerte de las decisiones y resoluciones públicas. Definir a la per-

sona, al ciudadano, como centro de la acción administrativa y del ordenamiento jurídico-administrativo en

su conjunto supone considerarlo como el protagonista por excelencia del espacio público, de las institucio-

nes y de las categorías del Derecho Administrativo y de la Ciencia de la Administración. Es decir, a la hora

de construir las políticas públicas, a la hora de levantar los conceptos del Derecho Administrativo debe

tenerse presente la medida en que a su través se pueden mejorar las condiciones de vida de los ciudadanos.

En materia de servicios públicos y de servicios de interés general, esta reflexión se antoja evidente pues éstos

existen y se justifican precisamente para atender mejor a los ciudadanos en sus necesidades colectivas.

Afirmar el protagonismo de la persona no quiere decir atribuir a cada individuo un papel absoluto, ni

supone propugnar un desplazamiento del protagonismo ineludible y propio de los gestores democráticos

de la cosa pública. Afirmar el protagonismo de la persona es colocar el acento en su libertad, en su parti-

cipación en los asuntos públicos, y en la solidaridad. Si nos atenemos al sentido promocional del poder

público, el que sigue el artículo 9.2 de la Constitución española, podemos afirmar que, en efecto, generar

las condiciones necesarias para que la libertad y la igualdad del individuo y de los grupos en que se

integra, es una de las finalidades constitucionales de la Administración pública. En este sentido, las deci-

siones en materia de servicios públicos y de servicios de interés general deben estar presididas por este

medular precepto constitucional pues de lo que se trata es de que los servicios públicos y los servicios de

interés general sean entornos de humanización y de ejercicio de la libertad solidaria por parte de todos los

ciudadanos. Los países con mejores servicios suelen ser países dónde se facilita la libertad, dónde se pue-

de elegir entre diversas opciones.

Desde un punto de vista moral entiendo que la libertad, la capacidad de elección limitada, pero real- del

hombre es consustancial a su propia condición, y por tanto, inseparable de su ser mismo, y plenamente

realizable en el proyecto personal de cualquier ser humano de cualquier época. Pero desde un punto de vista

social y público, es indudable un efectivo progreso en nuestra concepción de lo que significa la libertad real

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de los ciudadanos. Qué duda cabe que el poder público, si es sensible a las demandas reales de los ciudada-

nos de disponer de mejores servicios, puede contribuir, como manda la Constitución, a colaborar a que, en

efecto, la libertad y la igualdad sean cada vez de mejor calidad.

En el orden político, bien lo sabemos, se ha entendido en muchas ocasiones la libertad como libertad

formal. Siendo así que sin libertades formales difícilmente podemos imaginar una sociedad libre y justa,

también es verdad que es perfectamente imaginable una sociedad formalmente libre, pero sometida de he-

cho al dictado de los poderosos, vestidos con los ropajes más variopintos del folklore político. Los servicios

públicos y los servicios de interés general, en la medida en que están presididos por la universalidad, la

asequibilidad y la calidad, garantizan a la ciudadanía en su conjunto una serie de medios y posibilidades

que ayudan a la realización del libre desarrollo de la personalidad en la sociedad.

Desde la perspectiva del usuario de dichos servicios se comprende mejor, mucho mejor, la naturaleza y la

funcionalidad de los principios de continuidad y regularidad ya que constituyen un derecho del propio

usuario, no tanto una característica esencial, que lo es también, del servicio público o del servicio de interés

general. Si se quiere, se puede expresar esta idea con otras palabras: el interés general, en cuya virtud se ha

establecido el correspondiente servicio, reclama que se garantice durante toda la vigencia del mismo la

universalidad, la asequibilidad, y la calidad, en un marco de continuidad y regularidad en la prestación.

Estos parámetros legales van a hacer posible la vuelta al Derecho Administrativo, a un nuevo Derecho Ad-

ministrativo, menos pendiente del privilegio y de la prerrogativa y más centrado en la mejora de las condi-

ciones de vida de los usuarios, de los ciudadanos.

II. LOS CIUDADANOS Y EL PODER PÚBLICO

En realidad, la cuestión de la centralidad del usuario de los servicios, sean públicos o de interés general,

constituye una cuestión que nos aproxima al nudo gordiano de las relaciones entre el poder y la persona,

entre el poder y el ciudadano. Por eso, pienso que algunas consideraciones sobre la naturaleza del poder en

la democracia y la centralidad de la persona ayudan sobremanera a situarnos en el plano general del encua-

dramiento del tema que tiene, como es obvio, notas y connotaciones propias de la filosofía moral o política.

En efecto, las recientes transformaciones en el orden conceptual, metodológico y práctico que hoy están

transformando la realidad del espacio público, nos ayudan a profundizar precisamente en el protagonismo

de la persona para el Derecho Público en general, y para el derecho de los servicios públicos y de los servicios

de interés general en particular.

Ha sido relativamente frecuente que bajo la consabida formulación del gobierno para el pueblo y por el

pueblo se haya introducido en la mente de no pocos responsables y dirigentes públicos la idea de que el

poder, en algún momento, pertenece, siquiera sea por derecho propio, a los propios gobernantes o adminis-

tradores de la cosa pública. Ha sido, y es, ésta, una tentación bien sutil que termina por propiciar esa peligro-

sa separación entre el conjunto del pueblo y los dirigentes públicos que Alain MINC ha bautizado como

una de las lacras de nuestro tiempo que invariablemente encontramos en los sistemas políticos abiertos, en

mayor o menor medida.

Primera y principal reflexión: el poder, el gobierno, la administración pública, es de las personas, de los

ciudadanos, que deben ser más conscientes de todo lo que supone la definición, análisis, ejecución y evalua-

ción de políticas públicas. La ciudadanía, el pueblo, si se quiere utilizar esta expresión, debe tomar concien-

cia de su papel central en el sistema político y debe, además de reclamar y exigir una mayor eficacia en la

prestación de los servicios generales, asumir su función central y protagonista en el conjunto del entramado

social y organizarse de verdad, con libertad, profesionalmente, para la defensa de sus intereses colectivos.

Desde este punto de vista cobra especial relevancia la inteligente alianza que se ha hecho en muchos países

para que servicios de naturaleza social, siendo de responsabilidad pública, sean prestados efectivamente por

instituciones sociales realmente preparadas para ello debido a su acreditada profesionalidad y eficacia. Edgar

MORIN demostró años atrás las bondades de abrir las políticas sociales a la libre asociación de los poderes

públicos con las instituciones sociales realmente preparadas para tratar humanamente con los excluidos, los

desfavorecidos.

El ciudadano está en el centro, en el corazón del sistema político, por lo que el poder público no debe

ejercerse nunca desde la perspectiva de los privilegios o las prerrogativas, sino como un instrumento de

servicio objetivo a la entera sociedad. Como un instrumento encaminado al bienestar integral y permanente

de los ciudadanos. El pueblo y el poder, o el poder y el pueblo, son realidades cada más abiertas que

plantean un cambio profundo en el esquema de fundamentación y de funcionamiento de la ciudadanía en su

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conjunto. Pero, para ello, es menester tener bien presente que hoy en día esta tarea pasa por intentar que el

poder se oriente a la humanización de la realidad y a la efectividad de los derechos humanos de todos sin

excepción.

El poder público, bien lo sabemos, se justifica en función de hacer posibles los fines existenciales del ser

humano. Es más, el poder público se legitima en la medida en que su ejercicio se orienta hacia este objetivo.

El fundamento jurídico del poder público reside en la constitución natural del orden colectivo necesario para

el cumplimiento de las funciones sociales fundamentales. Dicho orden, y por tanto su autoridad, se funda en

la naturaleza del hombre. Así se entiende perfectamente que el poder político se encuentra subordinado al

bien general de todos los ciudadanos.

Vivimos, no obstante, una situación en la que este modelo, guste más o menos, está en crisis. La crisis de

valores morales unida a la crisis del llamado Estado del bienestar, han afectado al funcionamiento del

sistema, desvirtuando algunos de sus elementos esenciales. Efectivamente, hemos asistido al desmorona-

miento de un sistema basado en el intervencionismo, en el que el Estado y la administración pública estaban

presentes en todos los rincones de nuestra vida. El sistema, a pesar de los pesares, continua vigente, si bien

con más o menos presencia e intensidad según países y regímenes políticos. En efecto, rara es la situación en

la que no tenemos que contar, hasta para las más pequeñas tareas, con la presencia del gobierno de España,

de la Comunidad Autónoma, del Ayuntamiento, o de alguna empresa o ente dependiente de éstos. El resul-

tado es que, finalmente, el Estado, omnipresente para todo, se muestra incapaz para responder a las cuestio-

nes esenciales que necesita la ciudadanía debido a que se le encomienda toda una panoplia de actividades

que exceden con mucho de sus posibilidades y auténticas funciones. Esa ineficacia obedece a múltiples

razones, pero la que me interesa destacar en este momento es que el tiempo de la definición unilateral del

interés público pasó. Hoy el interés general se define desde los postulados del pensamiento abierto, plural,

dinámico y complementario.

En realidad, esta crisis, de la que se venía hablando hace años, sólo ha tomado verdadero cuerpo en el

momento en que se ha producido un crecimiento desmedido del gasto público porque se pensaba que la

solución a los males sociales era más Estado, más funcionarios, más decretos, más gasto público, cómo si el

sector público fuese la solución mágica para cualquier problema social . Hoy la sociedad pienso que ha

tomado conciencia de esta situación y reclama nuevas fórmulas, nuevos enfoques y nuevas soluciones desde

una consideración más abierta y plural del interés general.

La crisis fiscal se produjo sencillamente por la imposibilidad de seguir aumentando los impuestos para

sufragar el déficit público. Todos los Estados, al margen de las ideologías, se han lanzado a poner remedio a

este importante problema de sus economías, pues nadie puede mantener indefinidamente un ritmo de gas-

tos superior a los ingresos.

Paralelamente, en segundo lugar, hemos conocido una crisis de confianza en los poderes públicos y, en

especial, en la administración pública como consecuencia de una cierta cultura en la que el manejo de los

asuntos públicos se producía desde los frios y mecánicos esquemas de una estructura que con frecuencia

estaba demasiado alejada de las necesidades reales del pueblo. Los ciudadanos, por otra parte, percibían

que las administraciones públicas eran aparatos extremadamente caros, ineficientes e incapaces de dar unos

servicios adecuados a los más elementales exigencias de calidad del progreso económico y social: adminis-

traciones públicas caras y funcionarios pendientes de sus cuestiones corporativas más que de la tarea de

servicio objetivo al interés general. Ciertamente, la afirmación puede ser injusta si se realiza desde la genera-

lidad pero, en alguna medida responde al pensamiento de muchos, muchos ciudadanos.

Por todo ello, uno de los objetivos principales de la actuación política de los gobiernos es reformar de la

administración pública, inspirándose las actuaciones que se llevan a cabo en conseguir que la administra-

ción sirva efectivamente al ciudadano, auténtico propietario del aparato público. Se trata de hacer realidad el

lema «una administración pública más eficaz, que cueste menos y que piense más en el ciudadano», que es

la rúbrica que encabeza la práctica totalidad de los procesos de reforma administrativa de vanguardia en

nuestro entorno.

En definitiva, no se trata más que de dar cumplimiento a los principios que están recogidos en nuestra

Constitución, que proporciona el marco normativo y de valores suficiente para devolver al ejercicio del

poder político su sentido originario.

En efecto, los modelos políticos y administrativos deben construirse a partir del ciudadano, de la persona,

en función de sus necesidades colectivas porque, como dispone la Constitución Española «la Administración

pública sirve con objetividad los intereses generales (...) y actúa de acuerdo con el principio de eficacia y des-

centralización (...), con sometimiento pleno a la Ley y al Derecho (artículo 103.1 CE). Además, la programación

y ejecución del gasto público, «responderá a los principios de eficacia y economía» (artículo 31.2 CE).

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