Riesgos de la precarización de la función pública en el Uruguay del siglo XXI

• Autor: Veronica Biderman Abramovicz - Mariana C. Errazquin Bustelo
• Páginas: 255-312

RIESGOS DE LA PRECARIZACIÓN DE LA FUNCIÓN

PÚBLICA EN EL URUGUAY DEL SIGLO XXI

DRA. VERONICA BIDERMAN ABRAMOVICZ

DRA. MARIANA C. ERRAZQUIN BUSTELO

Tesis de Máster

para optar al título de

MASTER EN DERECHO ADMINISTRATIVO Y ECONOMICO

“Si el servicio al Estado es profundamente honorable es ante todo

porque hace participar en las responsabilidades más elevadas que

pueda haber, las del poder público, a quienes pertenecen al Estado, pero

también porque a través del Estado se sirve de forma directa y desinte-

resada a la colectividad humana y nacional”.

Charles De Gaulle, 1963

DEDICATORIA Y AGRADECIMIENTOS

En primer lugar a Dios por permitirnos ser parte de los privilegiados que estudian y

se especializan en nuestro país.

A nuestros hijos y familias por el tiempo que no le brindamos durante la investiga-

ción, estudio y redacción de esta Tesina.

A nuestro tutor, Dr. Carlos E. Delpiazzo, que nos aconsejó con verdadera generosi-

dad intelectual.

Al Centro de Postgrados de la Universidad de Montevideo.

INTRODUCCION

El Sector Público, considerado históricamente, como el sector que mayor estabilidad

proporcionaba a sus trabajadores; parece ser, que no ha quedado al margen de los pro-

cesos de flexibilización y precarización que en las últimas décadas, la dinámica econó-

mica impuso al resto del mercado laboral. En consecuencia, se han producido grandes

cambios para el sector público; entre ellos, un proceso que se ha estudiado con el nombre

de Laboralización del empleo público; siendo éste, objeto de debates doctrinarios y re-

planteos jurisprudenciales.

Luego que rigiera durante varios años la “estabilidad” o la “inamovilidad”, como

principio fundamental rector en las relaciones Estado-empleado y, una organización ad-

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ministrativa inserta en estructuras rígidas, la introducción de las figuras de la privatiza-

ción, la desregulación y la gestión por resultados, incidieron en la Administración Públi-

ca y por tanto, en los vínculos del funcionario público con su empleador o sea el Estado.

Como se mencionó antes, la estabilidad o inamovilidad propias del empleo público,

ha tomado un alcance diverso en los últimos tiempos. En este sentido, se incorpora-

ron modalidades donde se advierte una mayor flexibilización tales como, los contratos

temporales de Derecho Público, Adscripción, Provisoriato, entre otros; a través de los

cuales, no se genera derecho alguno a la permanencia ni a la estabilidad. La doctrina

-especialmente desde el punto de vista del Derecho Privado- ha analizado el fenómeno

de la “Laboralización”; sin embargo, no ha ocurrido lo mismo desde el punto de vista

del Derecho Administrativo. Específicamente en relación a éste, no se ha agotado la in-

vestigación en el tema de la “Precarización”.

Por ser la “Precarización” y la “Laboralización”, dos fenómenos que se relacionan

íntimamente no fue posible abordar un análisis del primero, sin tener que introducir

aspectos del segundo.

El presente estudio sobre los “Riesgos de la precarización de la función pública en el Uru-

guay del siglo XXI”, se realizó siguiendo los lineamientos propios de la investigación do-

cumental y jurídico dogmática planteada por Witker1, por ser éstos los más apropiados

para plasmar el estudio de los problemas jurídicos-sociales.

En este sentido, se utilizó la investigación documental, en la cual se aplicó el dise-

ño bibliográfico, a través del mismo se procedió a establecer la búsqueda de diferentes

fuentes de información bibliográficas relacionadas con el tema; logrando así, la compi-

lación necesaria para realizar el análisis de los “Riesgos de la precarización de la función

pública en el Uruguay y, su impacto jurídico, social y económico en el País; utilizando para

el logro de los objetivos planteados, el tipo de investigación Jurídico-Exploratoria, como

lo establece la Directiva de Tesis de Máster en Derecho.

Con esta investigación, se trata de dar pasos preliminares frente a un problema ju-

rídico-económico, resaltando sus principales facetas, pero sin penetrar en las raíces ex-

plicativas del asunto. Será un trabajo que abrirá el camino para investigaciones más

profundas.

Para iniciar el estudio acerca de los “Riesgos de la precarización de la Función Pública en

el Uruguay del siglo XXI”, se creyó necesario ubicar el sujeto pasivo de esa precarización,

incluso desde el punto de vista gramatical.

Sin pretender confundir al lector, sino por el contrario, tratando de explicar el obje-

to del análisis de la presente Tesis, se indica que la primera interrogante que surgió al

encarar el tema elegido fue, qué era lo sustantivo, lo propio, lo intrínseco de la Función

Pública. La respuesta que se entiende salta a la vista, es que la Función Pública es una

forma de trabajo. Trabajo, dentro o para el Estado, con un empleador especialísimo y con

1 WITKER, J. Como Elaborar una Tesis de Derecho. Puntos Metodológicos y Técnicas Para el Estudiante o Investigador

de Derecho. Madrid: Civita. 1996. 60 p.

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fines múltiples, pero al fin y al cabo: un trabajo.

Por eso, y previo a todo análisis se estudió muy someramente el Trabajo en el Derecho

uruguayo, empezando con la Constitución; no dejando de lado los principios generales

de Derecho y recurriendo a alguna definición o alcance dado, tanto por la doctrina de

derecho público como de derecho privado. Se realizó un análisis general del concepto

del “protagonista” de ese tipo de “Trabajo” (la Función Pública) esto es, el análisis del

funcionario público.

En el segundo capítulo, se analiza el panorama general de la Función Pública en el

Derecho Comparado, consignando los modelos europeos, norteamericano e iberoameri-

cano, respectivamente.

En el tercer capítulo, se analiza la Evolución y “Huida” del Derecho Administrativo;

realizando un panorama histórico, así como la tendencia en el Uruguay, en las últimas

décadas del siglo XX.

En los capítulos IV y V, se señalan los conceptos personales de las Investigadoras, en-

riquecidas con las teorías y conceptos de prestigiosos juristas expertos en la temática ele-

gida. En este sentido, se ambicionó investigar y enumerar en el Derecho actual, ciertos

institutos y nuevas figuras o modalidades de trabajo para el Estado (que entienden, las

autoras del Estudio), muestran la creciente precarización de la función pública en el Uru-

guay y, finalmente, se consignan ciertas conclusiones que en algunos casos elementales

u obvias, pero que, en otras, hacen pensar en los riesgos de los cambios en el sistema.

CAPITULO I

LA FUNCIÓN PÚBLICA COMO FORMA DE TRABAJO

1.1 El trabajo en el Derecho uruguayo:

La Constitución Uruguaya tiene un contenido nutrido y, es lo que la doctrina ha de-

nominado “Constitucionalización del Derecho Administrativo” fenómeno que Cajarvi-

lle2 prefiere llamar “administrativización de la Constitución”. Ello por cuanto además de

contener lo propio y esencial de cada Constitución en algunas materias es bien detallada

y un ejemplo de ello es cuando regula el “trabajo”3.

La Constitución, en forma general, reconoce en el artículo 74, como derecho primario

y secundario, el derecho al trabajo. Este derecho también es tutelado en los artículos 36

y 725. El derecho que asoma en el texto del artículo 7, es el derecho a “ser protegido en

2 CAJARVILLE PELUFFO, Juan Pablo, Doctrina CADE Tomo 5 Año II, Montevideo, – Febrero de 2010 – pág. 61 y ss.

3 CONSTITUCIÓN DE LA REPÚBLICA. art.7 “Los habitantes de la República tienen derecho a ser protegidos en el goce

de su vida, honor, libertad, seguridad, trabajo y propiedad. Nadie puede ser privado de estos derechos sino conforme a

las leyes que se establecen por razones de interés general”

4 Ibid. art. 36 “toda persona puede dedicarse al trabajo, cultivo, industria, comercio, profesión o cualquier actividad lícita“

5 CASSINELLI MUÑOZ, Horacio. “Protección en el goce de los bienes humanos fundamentales y acción de amparo”

En: Revista del Colegio de Abogados del Uruguay. p. 5 y ss.

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