Secreto de las Administraciones Tributarias: ¿Privilegio del Estado y para el Estado?

• Autor: Miguel Pezzutti
• Cargo: Profesor en las Maestrías en Derecho Administrativo Económico y en Derecho y Técnica Tributaria de la Universidad de Montevideo
• Páginas: 47-81

47

SECRETO DE LAS ADMINISTRACIONES TRIBUTARIAS:

¿PRIVILEGIO DEL ESTADO Y PARA EL ESTADO?

MIGUEL PEZZUTTI1

Recuerdo del Prof. Mariano Brito.

El halago que nos hace la Revista de Derecho de la Universidad de Montevideo re-

presenta, a la vez, una enorme responsabilidad. Se trata de evocar al Maestro desde la

reflexión, es decir, desde el campo donde su legado se hace prolífico.

Mariano (así era para nosotros, un “nosotros” de alcance extenso como consecuencia

de que su generosidad y don de gentes le permitió abarcar un amplísimo ámbito de

acción –e interacción– social) invitaba al pensamiento de manera constante. Se trataba

de una invitación que partía desde la humildad que no negaba el ser racional ínsito en

la naturaleza del hombre que lo motiva a buscar y acercarse a la verdad. No hablaba ni

enseñaba desde las alturas. No profetizaba con fórmulas de algoritmos jurídicos inex-

pugnables. Enseñó, siempre, desde la invitación a la reflexión, mostrando el camino que

el otro debía andar por sí.

Esa forma de ver en el otro –alumno, colega, amigo– un sujeto con dignidad propia

e intransferible, y no un mero receptáculo de ideas más o menos elaboradas, constituye

su marca personal en todos aquellos que compartimos en algún momento tareas y acti-

vidades.

Mariano reflejó, con total apego y coherencia, el ideal personal y académico respetuo-

so, austero, solidario e impulsor.

En cierto modo, ello motiva el cambio del título del artículo tal cual fue originaria-

mente fijado2, detalle menor quizás, aunque asume también forma de homenaje. Desde

la pregunta, el interrogante, comienza la búsqueda de respuestas. El camino que habrá

de seguirse, como enseñó Mariano, implica también un compromiso. No se trata de ha-

cer de las normas y preceptos un rebuscado laberinto acotado y reservado a iluminados

que son los encargados de desentrañar su verdadero sentido. Menos aún habrá de apre-

ciárselas desde un paradigma de aplicación con aritmética rigurosidad, de lógica fría y

sin alma, desapegada y sin compromiso con valores que se consideran esenciales, pues

ellos están fincados en la naturaleza misma de la dignidad del hombre y su centralidad

en el Estado Democrático de Derecho. Se tratará, entonces, con las limitaciones propias

del autor, simplemente reflexionar y propiciar reflexiones que serán seguramente más

1 Profesor en las Maestrías en Derecho Administrativo Económico y en Derecho y Técnica Tributaria de la Universidad

de Montevideo. Asistente de Derecho Administrativo en la Facultad de Derecho de la UDELAR. Coordinador del Anua-

rio de Derecho Administrativo.

2 Este análisis se basa en la exposición realizada en las 2das. Jornadas de Ética, Derechos y Deberes en la Función Públi-

ca y Administración Tributaria, organizadas por la Auditoría Interna de la DGI, bajo el titulo: Deber de Secreto Tributario,

reserva y confidencialidad frente al Derecho a la Información Pública.

UM_N25_v7.indd 47 8/5/2014 11:35:27 AM

48

prolíficas que este artículo.

1. Secreto de las Administraciones Tributarias en épocas consagración del acceso a

la Información pública

Determinar ámbitos de coexistencia entre el secreto tributario y el acceso a la informa-

ción pública, parece ofrecerse como oportunidad de delimitar espacios muy claramente

establecidos y por ende, en apariencia estamos frente a una tarea sencilla.

Sin embargo, a poco que se profundiza en el problema, el panorama parece ser menos

claro y por ende, se hará necesario ubicar el problema en sus justos parámetros.

Y ello sólo puede asegurarse si se parte de colocar, en forma primaria, los bienes jurí-

dicos y derechos en juego tutelados con cada instituto, para analizar, a partir de ello, los

alcances del derecho positivo.

1.1. En búsqueda del fundamento de los institutos estudiados y su jerarquía

normativa.

¿Cuál es la razón que lleva al Estado a consagrar o reconocer como principio general

el acceso a la información pública o para qué restringe determinada porción de datos de

tal posibilidad, reservándola a un ámbito de inaccesibilidad o secreto?

Estas cuestiones y la búsqueda de sus respuestas, deben partir de un supuesto que a

nuestro entender se eleva a la categoría de base fundante del Derecho Administrativo:

la centralidad de la persona humana como paradigma de nuestra estructura constitucio-

nal. Como ha sido expresado de manera contundente por CAGNONI3 “la Constitución en

su contenido, al proclamar los derechos humanos y la organización del Estado y del Gobierno del

Estado, teleológicamente apunta a la circunstancia de fijar límites al ejercicio del Poder.”

Ello ni implicará desconocer la relevancia del Derecho Positivo, ni “desprecio de lo

normativo”4

Pero aun con este reconocimiento subsiste la pregunta: ¿Se trata de derechos emer-

gentes de la Ley o ellos responden a situaciones jurídicas que le prexisten y por ende

tienen jerarquía constitucional o aún superior?

Bucear en estos conceptos no es tarea científica desprovista pragmatismo. Las con-

secuencias del análisis, creemos, se expanden sin dificultades a la aplicación concreta

de los institutos en cuestión, inciden en su interpretación y en la forma de integrar los

supuestos de conflicto no previstos en la norma, dirimiendo así la forma de hacer el De-

recho en el caso concreto.

Las respuestas a estos interrogantes comprometen, también, el trabajo indagación y

percepción de cómo sedimentan algunos conceptos jurídicos en el ordenamiento, pero

especialmente, en la consideración de la jurisprudencia. Este último aspecto resulta

3 Cagnoni, Aníbal. La Primacía de la persona. El principio personalista. En Revista de Derecho Público, Nº 24 p. 135

4 Brito, Mariano. Derechos Fundamentales, En Derecho Administrativo…., cit. p. 51

UM_N25_v7.indd 48 8/5/2014 11:35:27 AM

49

esencia, pues como enseñó BRITO, “No hay derecho sin juez. El juez es pieza absolutamente

esencial en toda organización del Derecho y esto no es excepción en el Derecho Público cuando se

trata de la observación del derecho por la Administración”5

Baste considerar para corroborar la relatividad histórica de algunos de los puntos

comprometidos, cómo la opacidad llegó a ser la regla de la actuación administrativa,

posiblemente basada en la perspectiva de la mayor idoneidad de los gobernantes para

manejar las cuestiones públicas y por ende –quizás en su base- la necesidad de exclusión

del control ciudadano.

El Decreto Orgánico de los Ministerios, de 14 de mayo de 1907, en su art. 69 decía que

“los empleados tienen prohibición para transmitir, en cualquier forma noticias de los asuntos de

servicio y de la resolución dictada sin la autorización del Ministro u oficial Mayor.”

Sin embargo, la publicidad de la gestión administrativa ganó en un siglo terreno en la

doctrina primero y en el derecho positivo luego, hasta considerarse hoy, acertadamente,

la solución de principio.6

DURÁN MARTÍNEZ sostiene respecto del acceso a la información pública, que se

trata de un derecho inherente a la persona humana, puesto que está en la esencia del

hombre en tanto ser racional, la búsqueda de la información como herramienta para

encontrar la verdad.7

Así, el fundamento del instituto se halla sin forzamientos en el art. 72 de la constitu-

ción.

A modo de matiz, y aun cuando la norma invocada sería la misma, podríamos plan-

tearnos la duda de si se trata de un derecho inherente a la persona humana o, en reali-

dad, estamos frente a un deber de las autoridades públicas derivado de la forma repu-

blicana de gobierno.

Ello, a nuestro juicio, permitiría aproximarnos algo más a la naturaleza del bien cuya

satisfacción se ha perseguido y el interés –o derecho– que se habrá de proteger.

Cierto es que con la aprobación de la Ley 18.831, el acceso habría pasado a ser en sí

mismo, un derecho subjetivo.

Como tal, puede ser objeto de reclamo directo ante las autoridades sin necesidad

de justificar otro estatus jurídico que califique la legitimación activa. En este orden, la

petición que formula quien reclama una información no depende de una actuación dis-

crecional del sujeto obligado y se dirime por caminos diferentes o al menos por una vía

5 Los limites y las posibilidades delos diferentes sistemas de la jurisdicción administrativa, en Derecho Administrativo.

P. 373

6 Noboa, Rafael: Notas sobre la naturaleza y el alcance del secreto d elas actuaciones establecido por el Código Tribu-

tario. Revista Tributaria Nº 19, Julio 1977, p. 699; Lopez Rocca, Elbio: Publicidad y Secreto en la Administración Publica,

RDP Nº 24 p. 39; Casinelli Muñoz, Horacio: “El principio de publicidad en la gestión administrativa”, Revista de Derecho,

Jurisprudencia y Administración, T. 58, 1962, Nº 7.

7 Duran Martínez, Derecho a la Protección de Datos personales y al acceso a la informaci´no pública, AMF, 2009, p. 88

UM_N25_v7.indd 49 8/5/2014 11:35:27 AM