Sentencia Definitiva Nº 237/2022 de Suprema Corte de Justicia, 03-11-2022

• Fecha: 03 Noviembre 2022
• Tipo de proceso: PROCESO CIVIL ORDINARIO

TRIBUNAL DE APELACIONES EN LO CIVIL DE TERCER TURNO.

MINISTRA REDACTORA: DRA. LORELEY OPERTTI.

MINISTROS FIRMANTES: DRA. C.K., DR. FERNANDO TOVAGLIARE,

DRA. LORELEY OPERTTI.

VISTOS:

Para sentencia de segunda instancia, estos autos caratulados: “P.C., S. c/

Ministerio del Interior y otro. R. patrimonial por responsabilidad por acto

legislativo”; IUE 2-45753/2018, venidos a conocimiento del Tribunal en mérito al recurso de

apelación interpuesto por la actora, contra la sentencia No 12/2022, dictada el día 2 de marzo

de 2022, por el Sr. Juez Letrado de Primera Instancia en lo Contencioso Administrativo de 4o

turno, Dr. C.A..

RESULTANDO:

1 – Que, por la sentencia impugnada, el juzgado a quo, desestima la demanda, sin especial

condenación.

2 – Contra dicho dispositivo, la actora deduce recurso de apelación, en escrito de fs. 285 y

sigtes.

Sustanciada la recursiva, el Ministerio del Interior evacua el traslado conferido a fs. 290 y

sigtes. y el Poder Legislativo hace lo propio a fs. 293 y sigtes., abogando en ambos casos, por

el rechazo de los agravios de su contraria.

3 – Franqueado el recurso interpuesto y asignada competencia al Tribunal de Apelaciones de

5o turno, éste declina competencia para ante esta Sala, en virtud de haber operado prevención.

Los autos fueron recibidos el 18 de mayo de 2022, se pasan a estudio de los Sres. Ministros y

completado el mismo, se acuerda la decisión y se designa a la Dra. O., para la redacción

del presente pronunciamiento.

CONSIDERANDO:

1 - El Tribunal integrado, de conformidad con el número de voluntades requerido legalmente

(art. 61 inc. 1o LOT) -en la oportunidad por unanimidad de sus miembros-, habrá de confirmar la

sentencia impugnada, por las razones que se dirán.

2 – El caso.

La Sala acepta el correcto relato de antecedentes procesales y sustanciales realizado por el

Magistrado actuante, pero a los efectos de otorgar mayor transparencia al presente

pronunciamiento se desarrollarán los hechos relevantes.

2.1 – La pretensión.

La actora -funcionaria del Ministerio del Interior, en el escalafón policial, actual escalafón L),

promueve demanda -reparatoria patrimonial- contra el Ministerio del Interior y contra el Poder

Legislativo.

Afirma que estaba afectada a la Jefatura de Policía de R., detentando el cargo de Oficial

Ayudante PA (PA es un subescalafón -personal con funciones administrativas-, según el art. 45

lit. b de la ley 13.963). En el año 2015, concursó para pasar de grado a Oficial Principal PA,

obteniendo el primer puesto (puntaje de 8250). Al momento de aprobarse el resultado de esta

prueba existía cargo vacante de Oficial Ppal. PA en su dependencia, por lo que cumplía con el

requisito de oportunidad del ascenso (art. 65 Ley 19.315), es decir, que en virtud de su lugar de

prelación y la existencia de vacante tenía derecho al ascenso. Por otra parte, el art. 70

establece que los ascensos se disponen el 1o de febrero de cada año. De tal manera, una vez

llegada a dicha fecha (01/02/16), se tenía que efectivizar su ascenso al grado inmediato

superior para el que había concursado.

Sin embargo, el 1o de enero de 2016 entra en vigencia un acto legislativo que le provoca un

daño, cual es el art. 150 de la ley 19.355, promulgado el 30 de noviembre de 2015. La referida

norma suprime los cargos de Oficial Principal PA, S.C.P. (inmediato superior) y

C.P., en su dependencia (Jefatura de R., todos vacantes.

Al suprimirse las vacantes no se pudo verificar el ascenso al que tenía derecho.

Reclama lucro cesante futuro, pérdida de chance y daño moral.

2.2 – La defensa.

2.2.1 - El Poder Legislativo, afirma que el Estado no responde por hechos lícitos, se requiere

ilicitud, siendo la responsabilidad del Estado, subjetiva.

La actora no tenía un derecho subjetivo a ascender, sino una mera expectativa, puesto que no

existe un derecho a que se llenen las vacantes de cargos superiores, pudiendo legítimamente

ser suprimidos (tal y como ocurrió).

Asimismo, el concurso de pasaje de grado que realizó la actora es sencillamente un requisito

para la calificación anual (art. 3 Dto. 431/016, reglamentario de la Ley 19.315).

Controvierte la existencia y liquidaciones de los daños reclamados.

2.2.2 – El Ministerio del Interior, contesta en similares términos que el PL en lo relacionado a la

ausencia de derecho subjetivo a ascender al cargo de Oficial Principal, en tanto el mismo fue

suprimido por ley, no existiendo más la vacante.

Expresa que al momento en que la actora aprobó el curso, no estaba vigente la Ley 19.315,

sino la ley orgánica anterior (13.963). Ambas leyes en lo sustancial regulan el ascenso de igual

manera: para el pasaje de grado se requiere la aprobación de un curso, pero el ascenso al

cargo inmediato superior, se concreta el 01/02 de cada año y se requiere la existencia de la

vacante.

2.3 – La sentencia desestima la demanda, justificando su decisión en la distinción entre

derecho al ascenso y derecho a ascender. El primero, expresa, es el derecho subjetivo de los

funcionarios a que los cargos superiores vacantes se provean con aquellos que tengan

vocación para el ascenso y de conformidad con el ordenamiento.

El derecho a ascender no es un derecho subjetivo, sino un interés legítimo a participar de los

procedimientos de determinación de los ascensos (concursos, llamados, etc.).

Concluye que a la fecha de sanción de la ley 19.355 la actora no tenía un derecho subjetivo al

cargo superior, sino solo una mera expectativa, tal y como admite en la demanda.

3 – La actora funda el siguiente agravio: La sentencia realiza una incorrecta calificación de la

situación jurídica activa, pues no se trata de un interés de hecho (“mera expectativa” en

palabras de la recurrida), sino que efectivamente se configuró un derecho subjetivo al ascenso,

el se frustró por la supresión del cargo superior vacante. Esto está determinado porque

justamente a la fecha en que se dispuso dicha supresión (ley 19.355), ya se habían

configurado respecto de la actora los requisitos para que accediera al cargo superior, a saber:

vacancia y aprobación del curso de pasaje de grado (primer lugar de prelación).

4 – A juicio de la Sala, resulta claro que la accionante no titularizaba un derecho subjetivo a

ascender al cargo de Oficial Principal, sino que solo tenía un interés legítimo.

Al examinar la estructura del interés legítimo, señala C.M. que partiendo del

sentido natural y obvio de la palabra ‘interés’, la situación de interés significa, interés en algo;

esto es, en la conservación o en la obtención de una situación determinada. Para que alguien

sea titular de un interés en determinado comportamiento ajeno (prestación positiva o negativa

que impida la pérdida de la situación o que la produzca), es necesario que esta situación le

concierna al titular del interés, que la prestación sea hecha para con él.

Por su parte, el adjetivo ‘legítimo’ que acompaña al sustantivo ‘interés’, significa que aquel

interés debe ser conforme con el ordenamiento jurídico, conformidad que debe traducirse en la

aptitud para procurarle satisfacción.

Así, basta, para configurar la situación jurídica sustancial de interés legítimo, con que existan

procedimientos jurídicos que legítimamente puedan conducir, aunque sea eventualmente, a la

conservación u obtención de la situación en la que se tiene interés.

Aparece así la correlación entre el concepto de interés legítimo y el de poder. La prestación

que es objeto del interés legítimo, no está necesariamente asegurada por el funcionamiento

regular de las normas jurídicas: en algún momento de la aplicación del Derecho, tendrá que

surgir la posibilidad de que algún sujeto de Derecho se decida legítimamente a actuar de modo

favorable al interés en cuestión. (‘El interés legítimo como situación jurídica garantida en la

Constitución Uruguaya’, en ‘Perspectivas del Derecho Público en la Segunda Mitad del Siglo

XX, P.C., H., p. 288).

Continúa explicando C.: “... El interés del titular de una situación jurídica subjetiva de

interés legítimo puede quedar satisfecho o insatisfecho, luego que se ejerce de modo positivo o

negativo el poder correspondiente.

Si este ejercicio o no ejercicio (del poder), ha sido legítimo, aquella satisfacción o insatisfacción

no configura ningún ilícito ni se califica por ende como daño jurídico. ... Si, en cambio, el poder

ha sido ejercido ilegítimamente, con resultado insatisfactorio del interés del titular de la

situación de interés legítimo, se configura, por definición, una lesión de interés legítimo, aun

cuando el ejercicio legítimo de aquél poder hubiera podido conducir a un resultado también

insatisfactorio de dicho interés.

Hay, pues, lesión de interés legítimo, cuando éste queda insatisfecho como consecuencia del

ejercicio (o no ejercicio) ilegítimo del poder respectivo...” (C., H., op. cit., p. 288)

G., afirma que los derechos subjetivos resultan de las normas de relación (normas que

crean relaciones jurídicas), mientras que los intereses legítimos resultan de normas de acción

(orientadas al plano interno de la Administración y al establecimiento de procedimientos).

Tiene un interés legítimo aquel que se ve afectado de modo particular por el incumplimiento de

las normas de acción (C.V. p. 319).

5 – Aplicando los conceptos referidos al caso de autos, ha de entenderse que la accionante,

titularizaba un ‘interés legítimo’ a ascender al cargo de Oficial Principal y la Administración

tenía el poder (correlativo al interés) de satisfacer o no ese interés, pero en todo caso debía

hacerlo actuando legítimamente esto es, conforme a la normativa existente y sin motivaciones

ilegítimas o discriminatorias.

De las probanzas diligenciadas en autos, surge que la decisión de la Administración, en cuanto

no satisfizo el interés legítimo que titularizaba la accionante de acceder al cargo de Oficial

Principal, no se fundó en razones ilegítimas, discriminatorias, o contrarias a derecho, sino que

se fundó en la existencia de una ley promulgada el...