Sentencia Definitiva Nº 237/2023 de Suprema Corte de Justicia, 26-10-2023

• Fecha: 26 Octubre 2023
• Tipo de proceso: PROCESO DE AMPARO
• Materia: DERECHO PROCESAL

SEF 237/2023

TRIBUNAL DE APELACIONES EN LO CIVIL DE SEXTO TURNO.

Ministra R.: Dra. M.B.P..

Ministros Firmantes: D.. M.B.P., M.G.H.A., Dr. G.I.B..

Montevideo, 26 de octubre de 2023.

VISTOS:

Para sentencia definitiva de segunda instancia, estos autos caratulados: “F.F. C/ MINISTERIO DE SALUD PÚBLICA Y OTRO- AMPARO”. I.U.E 2-52004/2023; venidos a conocimiento de la Sala en mérito de los recursos de apelación interpuestos por el Ministerio de Salud Pública (en adelante MSP), el Fondo Nacional de Recursos (en adelante FNR) y el actor (agravio eventual) , contra la sentencia definitiva de primera instancia Nº 58/2023 de fecha 22 de junio 2023, (fojas 307 y ss.), dictada por el Sr. Juez Letrado de Primera Instancia en lo Civil de 19º Turno, Dr. A.H..

RESULTANDO:

1. Por sentencia definitiva de primera instancia Nº 58/2023 (fojas 307 y ss.) cuya relación de antecedentes se comparte por ajustarse las resultancias de obrados se falló: “HACIENDO LUGAR PARCIALMENTE A LA ACCIÓN DE AMPARO DEDUCIDA, Y EN SU MÉRITO, CONDENANDO AL MINISTERIO DE SALUD PÚBLICA A SUMINISTRAR A LA SRA. F.F. LOS MEDICAMENTOS TRIFLURIDINA Y TIPIRACILO (LONSURG – TAS 102), EN UN PLAZO DE 24 HORAS, CONFORME A LAS INDICACIONES DE SU MÉDICA TRATANTE Y POR EL TIEMPO QUE LA MISMA DETERMINE.

CONDENANDO, ASIMISMO, AL FONDO NACIONAL DE RECURSOS A SUMINISTRAR A LA SRA. F.F. EL MEDICAMENTO BEVACIZUMAB, EN UN PLAZO DE 24 HORAS, CONFORME A LAS INDICACIONES DE SU MÉDICA TRATANTE Y POR EL TIEMPO QUE EL MISMO DETERMINE.

HACIENDO LUGAR A LA EXCEPCIÓN DE FALTA DE LEGITIMACIÓN PASIVA INTERPUESTA POR EL FONDO NACIONAL DE RECURSOS RESPECTO DE LA PRETENSIÓN DE SUMINISTRO DE TAS-102, Y EN CONSECUENCIA, DESESTIMANDO LA PRETENSIÓN EN SU CONTRA A DICHO RESPECTO; Y DESESTIMANDO LA INTERPUESTA POR DICHA PARTE EN RELACIÓN AL MEDICAMENTO BEVACIZUMAB.

HACIENDO LUGAR A LA EXCEPCIÓN DE FALTA DE LEGITIMACIÓN PASIVA INTERPUESTA POR EL MINISTERIO DE SALUD PÚBLICA RESPECTO DE LA PRETENSIÓN DE SUMINISTRO DE BEVACIZUMAB, Y EN CONSECUENCIA, DESESTIMANDO LA DEMANDA EN SU CONTRA A DICHO RESPECTO.

DISPONIENDO QUE, UNA VEZ QUEDE FIRME ESTA SENTENCIA, LA MÉDICA TRATANTE DEBERÁ INFORMAR, EN FORMA TRIMESTRAL Y POR INTERMEDIO DE LA INSTITUCIÓN EN LA QUE SE ASISTE LA ACTORA (CASMU) LA EVOLUCIÓN DEL ESTADO DE SALUD DE LA SRA. F.F..

SIN ESPECIAL CONDENACIÓN PROCESAL...”.

2. Contra la referida sentencia, la parte codemandada MSP (a fojas 324 y ss.) interpuso recurso de apelación e invocó como agravios:

a) La atacada condenó al MSP a suministrar a la actora el medicamento requerido, cuando la Cartera Ministerial cumplió con los cometidos a su cargo.

No se actuó con ilegitimidad manifiesta y, por tanto, se debió haber rechazado el accionamiento incoado.

El amparo constituye una solución procesal de carácter excepcional.

Por lo tanto, la ilegalidad debe ser notoria, en la medida que sólo frente a esa hipótesis, el legislador entendió pertinente que el conflicto pueda resolverse a través de un proceso celerísimo. De requerir mayor debate o prueba, debería necesariamente sustanciarse a través del juicio ordinario, máxima garantía para todas las partes litigantes.

Se desconoció lo edictado por el art. 44 de la Carta, por cuanto allí se establecen dos obligaciones a la Cartera Ministerial: i) la primera de índole normatizadora, en la medida que le encomienda “legislar en todas las cuestiones relacionadas con la salud” y ii) otra, de carácter asistencial, que le obliga a proporcionar “gratuitamente los medios de prevención y de asistencia...a los indigentes o carentes de recursos suficientes...”.

En cumplimiento de lo anterior, el Poder Legislativo, a través del art. 264 de la Ley N°17.930 de 19/12/2005 creó el SNIS.

Por su parte, por Ley N° 18.211 de 05/12/2007, se reguló e instrumentó dicho Sistema, sobre la base de principios rectores, tales como “cobertura universal, accesibilidad y sustentabilidad de los servicios de salud”, “equidad, continuidad y oportunidad de las prestaciones”; “solidaridad en el financiamiento general”; “eficacia y eficiencia en términos económicos y sociales” y “sustentabilidad en la asignación de recursos para la atención integral de salud”.

El art. 45 de dicha norma dispuso el procedimiento de inclusión de las prestaciones médicas comprendidas.

De esta forma se atribuyó al MSP la competencia para determinar las prestaciones médicas que los prestadores de salud y el FNR deben proporcionar a sus usuarios, lo que se hizo efectivo a través del dictado de diversos actos administrativos, entre ellos el Decreto N° 265/006 de 7/8/2006 que aprobó el FTM, entendido éste como el “conjunto de prestaciones de cobertura farmacológica, reuniendo los medicamentos necesarios para atender las indicaciones terapéuticas de los pacientes de las Instituciones y Servicios de Salud...”.

Del art. 10 de la referida disposición se desprende asimismo que las instituciones médicas “podrán brindar a sus pacientes, en forma excepcional o general a su criterio, medicamentos no previstos en los Anexos, siempre que se encuentren debidamente registrados o autorizados ante el Ministerio de Salud Pública...”.

De allí es posible concluir que el Poder Ejecutivo aprobó un listado de productos prioritarios para la salud, los que todos los prestadores de salud se encuentran obligados a suministrar, extremo que no inhibe al establecimiento de regímenes más beneficiosos para los pacientes, en función de las recomendaciones de cada médico tratante.

Por otro lado el Decreto N° 465/008 de 03/10/2008 aprobó los “Programas Integrales de Prestaciones” y el “Catálogo de Prestaciones”, encomendando al MSP su actualización periódica “de acuerdo a la evidencia científica, la realidad demográfica y epidemiológica de la población, así como el estudio de costos”, debiéndose tomar en cuenta para ello “la existencia de economías derivadas de mejoras en la eficiencia del Sistema, de la incorporación de nuevos usuarios a los padrones de prestadores y de la sustentabilidad del Sector Salud, de acuerdo a la realidad del país...”.

La Ley N° 18.211 (artículo 3 literal C) establece un régimen de asistencia universal, en el cual el usuario puede elegir libremente entre el prestador público o cualquiera de los privados.

Es precisamente ASSE el prestador estatal, organizado como servicio descentralizado a partir del dictado de la Ley N°18.161.

En virtud de todo lo expuesto es posible concluir que el Estado ha dado pleno cumplimiento a lo dispuesto en el art. 44 de la Constitución en la medida en que:

i) Dictó el marco normativo que asegura a los prestadores de salud y al elenco de prestaciones médicas determinadas por el Poder Ejecutivo;

ii) Inició diversos procesos de actualización del PIAS y del FTM, pudiendo citarse entre otras las recientes Ordenanzas Ministeriales número 277 de 19/03/2019, 413 de 12/4/2019, 577 de 22/5/2019, 685 de 05/06/2019, 876 de 19/7/2019, 1003 de 15/8/2019, 1257 de 3/10/2019, 1543 de 19/11/2019, 1706 de 27/12/2019, 172 de 02/2/2020, 173 de 28/2/2020, 1938 de 28/12/2021, 1304 de 20/9/2022 y los Decretos 196/2021 de 23/6/2021 y 360/021 de 28/10/2021, así como los convenios para garantizar el acceso a Spinraza.

iii) Estableció un régimen de financiación solidario, garantizando a toda persona la posibilidad de acceder a un prestador privado;

iv) Creó un prestador de salud público (ASSE) encargado de proporcionar asistencia a quienes carecen de recursos suficientes para acceder a uno privado.

Por lo tanto, habiéndose cumplido los cometidos asignados por el constituyente y garantizado el derecho a la salud, no puede concluirse que haya existido ilegitimidad manifiesta (como lo hizo la impugnada) y mucho menos que la misma revista el carácter de “manifiesta”.

b) La prestación reclamada no se encuentra incorporada en el FTM para la patología del reclamante. Por tanto, no debió imputarse ilegalidad alguna al Estado. En efecto, el art. 7 inciso 2 de la Ley N°18.335 limita el derecho de acceso a los medicamentos “debidamente autorizados por el Ministerio de Salud Pública e incluidos por éste en el formulario terapéutico de medicamentos”. A idéntica solución se arriba en función de lo dispuesto en los artículos 6, 45 y 46 de la Ley N° 18.211.

El MSP tiene a su cargo la emisión de decisiones generales que contemplen el principio de igualdad, careciendo de atribuciones como órgano dispensador de medicamentos. Mucho menos, para hacerlo en beneficio de un sujeto en particular (como se dispuso en la presente causa), en la medida que en el ámbito estatal, el régimen asistencial ha sido encomendado directamente a ASSE.

La Cartera Ministerial no cuenta con atribuciones para suministrar directamente medicamentos a la población, encontrándose sometido al principio de especialidad. Vulneraría la norma si se procediera conforme lo dispone el fallo impugnado, pues excedería el alcance de los poderes que le fueron conferidos legalmente.

Todo lo anterior, es sin perjuicio de que los prestadores integrales de salud, en el marco del relacionamiento contractual que les une con sus usuarios, no tienen impedimentos normativos para adquirir el fármaco que sus profesionales prescriben, conforme dispone el art 10 del Decreto 265/006, solución más adecuada además en la medida en que es el propio prestador quien debe de hacerse responsable de sus propias actuaciones técnicas frente a sus afiliados.

Se desconoció, además, que el MSP, por sí, carece de potestades para definir la inclusión de medicamentos al FTM, soslayándose lo que edicta el art. 462 de la Ley N°19.335 en la redacción dada por el art. 299 de la ley 20.075.

Se omitió considerar que siendo los recursos presupuestales escasos y la variedad de medicamentos en plaza (y en el mundo) amplísima, el Estado tiene la necesidad de priorizar y racionalizar, de forma de garantizar la sustentabilidad, principio rector del SNIS, como declara expresamente el art. 3 literal l de la Ley N° 18.211 y se reafirma en diversos pasajes de la norma legislativa citada...