Sentencia Definitiva Nº 266/2023 de Suprema Corte de Justicia, 23-03-2023

• Fecha: 23 Marzo 2023
• Tipo de proceso: PROCESO DE INCONSTITUCIONALIDAD
• Materia: DERECHO CONSTITUCIONAL

Montevideo, veintitrés de marzo de dos mil veintitrés.

VISTOS:

Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “DON ANTONIO S.R.L. Y OTRAS C/ ESTADO - PODER EJECUTIVO Y OTROS - ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD ARTS. 2, 3, 4 Y 5 DE LA LEY 19.292”, IUE: 1-146/2022.

RESULTANDO:

I) Las actoras, Don Antonio SRL, Fenerix SA, Nidanco SRL y J. Da Fonte SRL, promovieron acción de declaración de inconstitucio-nalidad de los arts. 2, 3, 4 y 5 de la Ley Nº 19.292 (fs. 142/161 vta.).

Tras describir el objeto de la acción promovida y enumerar las normas legales impugnadas, fundaron su legitimación activa y la legitimación pasiva de los entes públicos demandados.

A continuación, sostu-vieron que los preceptos legales impugnados violan el principio de igualdad (arts. 8 y 72 de la Constitución), vulneran el derecho a la libertad de trabajo, industria y comercio (arts. 7, 36 y 72 de la Carta) y contravienen el derecho a la seguridad jurídica (arts. 7 y 72 de la Constitución). Además, agregaron, se ha prescindido de la mayoría especial requerida por el art. 85 num. 17 de la Constitución para establecer un monopolio.

En primer lugar, con respecto a la violación del principio de igualdad, realizaron citas de doctrina y jurisprudencia y, acto seguido, señalaron que los arts. 2, 3, 4 y 5 de la Ley Nº 19.292, que consagran una reserva mínima de mercado del 30% para las compras centralizadas y del 100% para las no centralizadas, de bienes alimenticios provenien-tes de Organizaciones Habilitadas (OH), imponiendo la obligación expresa a todas las Administraciones públicas estatales a aplicar dicha reserva en sus contrataciones y adquisiciones, vulnera claramente el principio de igualdad, por traducirse en una manifiesta desproporción entre el medio empleado y la finalidad perseguida, superando los límites de la razonabilidad.

En cuanto a la finalidad perseguida, indicaron que surge de la exposición de motivos remitida con el Mensaje y proyecto de ley del Poder Ejecutivo al Parlamento, que los objetivos perseguidos por la norma fueron los siguientes: a) fortalecer la seguridad alimentaria y nutricional del país; b) obtener precios justos para los productos familiares; c) promover la transparencia del mercado agroalimentario; d) lograr el desplazamiento de las empresas multinacionales agroalimentarias; e) mejorar los precios de adquisición de alimentos para el Estado eliminando los intermediarios y acortando los circuitos del transporte; y f) aumentar la diversificación de oferentes. Sin embargo, expresaron, ni los objetivos fueron cumplidos, ni los supuestos de hecho considerados fueron correctos, y especialmente, en cuanto a hace a la inconstitucionalidad de la norma, el medio empleado por la ley resulta alejado de toda razonabilidad y proporcionalidad adecuada.

En relación a la causa de la distinción, manifestaron que ésta se desprende de los objetivos explicitados en los antecedentes parlamenta-rios y de la exposición de motivos. En efecto, el fomento y la protección de la producción familiar agropecuaria fue el motivo que parece justificar las medidas adoptadas para lograr las finalidades perseguidas.

Señalaron que, hasta aquí, tanto los fines perseguidos como la causa de la distinción de los productores familiares parecen lógicos.

Sin embargo, apuntaron, en cuanto a los medios empleados, resulta manifiesta su desproporción e irracionalidad, al crear una reserva de mercado (art. 2) del 100% en el caso de las compras centralizadas y del 30% “como mínimo” para las no centralizadas (art. 3), para todas las Administraciones Públicas Estatales en todas sus contrataciones y adquisiciones (art. 4), en favor de organizaciones que no se componen exclusivamente por productores familiares agropecuarios (art. 5).

Aludieron a la existencia de un apartamiento constitucional en la reserva total de las compras no centralizadas. Toda reserva de mercado determinada en favor de un grupo de personas, cuando es total, implica la exclusión de los restantes. Y ello es lo que ocurre con la reserva del mercado para la adquisición de frutas y verduras por parte del Estado en el caso de las compras no centralizadas, es decir, aquellas cuyo procedimiento de compra es llevado a cabo desde la Unidad Ejecutora a la cual se le imputará el gasto, por medio del ordenador competente (arts. 3 y 4 de la Ley Nº 19.292). En este caso, la reserva de mercado para las OH es total, con la consecuente exclusión de los demás proveedores, lo que significa una absoluta desproporción entre los medios empleados por las normas legales y los fines perseguidos, produciéndose incluso el efecto contrario.

Destacaron que se trata de una reserva para toda la adquisición de frutas y verduras por parte del Estado en sentido amplio, pues rige para la persona pública mayor y para todas las personas públicas estatales menores. Una reserva del 100% de las compras estatales no centralizadas, por más que sea instrumentada por una ley formal que declara de interés general la producción familiar agropecuaria y la pesca artesanal, resulta contraria a los fines perseguidos por la norma, de “mejorar los precios de adquisición de alimentos para el Estado” y “aumentar la diversificación de los oferentes”, y no justifica razonablemente la limitación a los derechos fundamen-tales de las actoras.

Afirmaron que las compras no centralizadas llevadas a cabo por las Administra-ciones públicas con OH significaron un aumento de los precios para abastecer de alimentos a las distintas dependencias. Desde el punto de vista de la concurrencia de oferentes, ésta francamente despareció, pues desde que se celebraron las primeras contrataciones al amparo de este régimen, siempre se ha contratado a las mimas OH, a pesar de no contar con las habilitaciones correspondientes (durante los primeros años) y de ofrecer precios más caros.

Concluyeron que una reserva de mercado como la que se estableció para las compras no centralizadas, del 100%, no solo resulta inadecuada, injustificable e irracional, sino que lleva a lograr el efecto contrario a la finalidad perseguida por la norma legal, lo que determina la inconstituciona-lidad de los arts. 2, 3 y 4 de la Ley Nº 19.292.

Por otro lado, hicieron referencia a la discriminación negativa de la reserva mínima de las compras centralizadas. Al respecto, indicaron, en el caso de las compras que se realizan en forma unificada a través de un organismo que lleva a cabo el procedimiento de compra por cuenta y orden de las Unidades Ejecutoras, como es el caso de la Unidad Centralizada de Adquisiciones (UCA), aunque la redacción de la norma es distinta, el resultado de su aplicación es el mismo, en la medida que la norma establece un mínimo del 30$ pero no un máximo, por lo que la Administración queda habilitada a llegar al 100%.

A su vez, agregaron, la discrecionalidad de la Administración para decidir sobre la reserva total de las compras centralizadas deriva en arbitrariedad, porque no existe ningún criterio o parámetro objetivo en el cual basarse.

Añadieron que, actual-mente, la UCA no convoca llamados para la adquisición de frutas y verduras, salvo por algunas excepciones. La casi totalidad de tales adquisiciones se llevan a cabo por las Unidades Ejecutoras, donde rige la reserva del 100% del mercado, lo que determina que, por la vía de los hechos, las accionantes tampoco tienen la posibilidad de competir en las compras centralizadas.

Concluyeron al respecto que también resulta irracional y desproporcionada la reserva mínima establecida para las compras centralizadas, por ausencia de un límite objetivo.

Por otra parte, expresaron que también se configura una discriminación positiva a favor de la integración de las OH. En tal sentido, señalaron que el art. 5 de la Ley Nº 19.292 determina cómo deben ser integradas tales organizaciones, permitiendo que sujetos que no sean productores agropecuarios sean miembros integrantes de aquéllas y que, por tanto, sin ser productores, se vean beneficiados por la reserva mínima de mercado. En efecto, la norma solo exige que cinco de sus miembros sean productores agropecuarios y que al menos el 70% de esos miembros sean productores familiares, es decir, al menos cuatro. De esa manera, no existe un límite para el porcentaje de participación de sujetos que no sean productores.

S. entonces que la norma impugnada beneficia con la reserva de mercado a personas ajenas a la actividad que fue objeto de la declaración de interés general del art. 1, lo cual no solo carece de justificación lógica, sino que agrava la discriminación y configura la más grave de las violaciones posibles al principio de igualdad. El grupo de personas para el que se quiso legislar (productores familiares agropecuarios) no se condice con la figura creada en la propia ley (la Organización Habilitada), ya que pueden verse beneficiados por este mecanismo otras personas distintas, como ser proveedores, comerciantes, mayoristas o minoristas, etc.

Agregaron que también se verifica violación al principio de transparencia, en tanto se ha verificado un absoluto incumplimiento en el uso de los mecanismos establecidos en la propia ley y en su decreto reglamentario (informes y reportes exigidos), medios que de por sí son inidóneos para realizar un efectivo control.

Alegaron que tampoco se ha respetado la igualdad en cuanto a la seguridad alimentaria, dado que lo que se les exige a las actoras, no se les requirió a las OH durante los tres primeros años de vigencia de la ley (habilitaciones bromatológicas y autorización del MTOP).

Por lo expuesto, arribaron a la conclusión de que la reserva de mercado establecida en favor de las OH resulta contraria a toda razón, obteniéndose como resultado de su aplicación efectos contrarios a la finalidad perseguida por la norma, en atención a la irracionalidad del medio empleado: una reserva total del mercado de compras estatales para adquirir productos agropecuarios, en favor de organizaciones que pueden ser...