Sentencia Definitiva Nº 377/2023 de Suprema Corte de Justicia, 04-05-2023

• Fecha: 04 Mayo 2023
• Tipo de proceso: PROCESO DE INCONSTITUCIONALIDAD
• Materia: DERECHO CONSTITUCIONAL

Montevideo, cuatro de mayo de dos mil veintitrés

VISTOS:

Para sentencia definitiva estos autos caratulados: “CONFEDERACIÓN SUDAMERICANA DE FÚTBOL (CONMEBOL) C/ DIRECCIÓN NACIONAL DE LOTERÍAS Y QUINIELAS Y OTRO - ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD ART. 245 DE LA LEY Nº 19.535”, IUE: 1-210/2022, tramitado ante esta Corporación.

RESULTANDO:

I.- El día 27 de septiembre de 2022, compareció la Confederación Sudamericana de Fútbol (CONMEBOL) y promovió declaración de inconstitucio-nalidad por vía de acción respecto al artículo 245 de la Ley No. 19.535 (fs. 29-50). Dirigió su demanda contra la Dirección Nacional de Loterías y Quinielas (DNLQ) – Mi-nisterio de Economía y Finanzas.

Expresó, que el artículo cuya inconstitucionalidad se solicita, establece: “Facúltase al Poder Ejecutivo a adoptar diversas medidas preventivas y sancionatorias para evitar la proliferación de actividades de comercialización de juego a través de Internet, en especial el bloqueo de acceso a sitios web, de flujos financieros, así como la prohibición de comunicaciones comerciales, patrocinio y publicidad de juegos no autorizados”.

Justificó la legitimación activa para promover el accionamiento al explicar que es la Confederación que nuclea a todas las asociaciones y federaciones de fútbol de Sudamérica. En tal rol, organiza competencias internacionales de fútbol en el continente, como la Clasificación de la Conmebol para la Copa Mundial de Fútbol de la FIFA, la Copa Libertadores de América (en sus diferentes categorías), la Copa Sudamericana y la Copa América, entre otros torneos. Para ese cometido cuenta con la casa de apuestas BETFAIR como uno de sus principales auspiciantes.

Explicó que la DNLQ, primero le intimó el cese de toda publicidad prohibida y luego pretendió aplicarle una multa, con fundamento en la norma tachada de inconstitucional y su decreto reglamentario. E., se encuentra lesionado en su interés directo, personal y legítimo.

Sobre las razones por las cuales entiende que la norma impugnada es inconstitucional, en resumen, sostuvo que vulnera los siguientes principios y derechos constitucionales:

a) Principio de legalidad, juridicidad y principios generales de derecho.

Alegó que los derechos fundamentales solo pueden ser limitados por ley y por razones de interés general. En base a ello, sostuvo que la norma impugnada vulnera el principio de legalidad (arts. 7, 10 y 36 de la Constitución), al delegar en el Poder Ejecutivo la atribución de prohibir o limitar derechos. En concreto, a partir del decreto reglamentario No. 366/017 se limitaron los derechos a la libertad, el trabajo y la propiedad, ya que CONMEBOL no podrá realizar publicidad de uno de sus principales auspiciantes, la casa de apuestas deportivas BETFAIR.

b) Ausencia de razones de interés general para la limitación de derechos.

Expresó que tanto en la Ley No. 19.535 como en el decreto No. 366/017 no se hace referencia alguna a las razones de interés general, por lo que resulta inconstitucional. El fin perseguido por el legislador, a su criterio, fue prohibir las comunicaciones comerciales, el patrocinio, o la publicidad de juegos no autorizados con el objetivo de evitar que las casas de apuestas internacionales accedan al público uruguayo y que, únicamente, utilicen los canales de juego autorizados por la DNLQ.

Acto seguido analizó la adecuación, necesidad y proporcionalidad de la norma impugnada con el fin perseguido.

Sobre la adecuación, entendió que la delegación al Poder Ejecutivo prevista en la norma no es adecuada para el fin perseguido, ya que todas las casas de apuestas por internet no autorizadas están bloqueadas en Uruguay. Solamente “Supermatch”, la plataforma de apuestas deportivas por internet de la DNLQ, está autorizada y realiza profusa difusión y publicidad de sus servicios (de lo que incorpora imágenes en su escrito). Entonces, la finalidad de evitar la proliferación de apuestas no se logra, ya que la propia DNLQ efectúa publicidad con ese fin. La norma tampoco cumple con la exigencia de necesidad de la medida. Esto, por cuanto existen otras acciones adoptadas por la DNLQ para alcanzar este fin, como el bloqueo de los sitios de apuestas en internet no autorizados. Por último, no existe ningún tipo de proporcionalidad entre los derechos afectados y la finalidad que se persigue.

Por estas razones, solicitó a la Corte la declaración de inconstitu-cionalidad e inaplicabilidad del artículo 245 de la Ley No. 19.535 a su respecto.

II.- De la demanda de inconstitucionalidad se concedió traslado al Ministerio de Economía y Finanzas - DNLQ, que lo evacuó y abogó por su rechazo (fs. 265-277 vto.).

III.- Cumplida la instrucción y recibidos los alegatos, por decreto No. 1714, de fecha 22 de noviembre de 2022, se ordenó el pase a estudio de las actuaciones y autos para sentencia, citadas las partes.

IV.- Culminado el estudio por parte de los Sres. Ministros, se acordó emitir el presente pronunciamiento en legal y oportuna forma.

CONSIDERANDO:

I.- La Suprema Corte de Justicia, desestimará el accionamiento deducido por CONMEBOL, por los fundamentos que se dirán.

II.- En cuanto a la legitimación activa, tal como ha sido afirmado reiteradamente por la Corporación, en virtud de la regla contenida en el artículo 258 de la Constitución de la República -y replicada en el artículo 509 del CGP-, están legitimados para promover la declaración de inconstitucionalidad de una ley, todos aquellos que se consideren lesionados “en su interés directo, personal y legítimo”.

Sobre tales calidades ha señalado este Cuerpo que el interés es legítimo cuando no es contrario a la regla de derecho, la moral o las buenas costumbres; personal cuando el sujeto invoca un interés propio, no popular o ajeno; y directo -tal como sostiene C.- “cuando quien lo invoca está comprendido en la dimensión subjetiva de la norma cuestionada, afectando su situación jurídica resultante de una norma anterior que la cuestionada modifica o sustituye, o de lo contrario viola” (C.. C.P., J. “El carácter ‘directo’ del interés como requisito de la legitimación del actor” en Revista de Derecho Público, Número 50, año 25, FCU, Montevideo, diciembre de 2016, pág. 128).

En palabras de V., “Al no tratarse de una acción popular, se requiere, en quien la plantea, la existencia del interés en accionar, de carácter personal. Nuestra constitución emplea la expresión ‘interés directo, personal y legítimo’. Por directo debe entenderse el inmediatamente vulnerado por la norma impugnada. Personal supone el de quien actúa cómo parte -por sí o por representante. No se admite, en función de la naturaleza del sistema, la invocación de un interés popular o ajeno. Legítimo, será el que no sea contrario a la regla de derecho, a la moral o las buenas costumbres” (VESCOVI, E. El Proceso de Inconstitu-cionalidad de la Ley. Facultad de Derecho y Ciencias Sociales. Montevideo. 1967, pág. 148).

Bajo tales parámetros, constata la Corte que la accionante cuenta con un interés con las notas antes aludidas, es decir, directo, personal y legítimo. Esto por cuanto, en aplicación de la norma que impugna, fue primero intimado por la DNLQ el cese de toda publicidad prohibida (fs. 71), y luego, por informe No. 145/2022, se sugiere aplicarle una multa (fs. 142).

Desde esta perspectiva, es claro que la accionante se encuentra dentro del ámbito de aplicación de la norma que reputa inconstitucional.

Asimismo, no resulta acertada la afirmación de la demandada en cuanto señala que el interés sería ilegítimo (fs. 266-267), a partir de la prohibición de los juegos de azar no autorizados.

Sobre este punto, véase que la promotora fundó su demanda sobre la base de entender que se limitó su derecho a ser protegido en el goce de la propiedad y el derecho de libertad de empresa y/o trabajo, sin razones de interés general, lo que no puede calificarse como un interés ilegítimo.

La accionante afirma que la restricción de la publicidad de sitios de apuestas no autorizados (en Uruguay) es inconstitucional, calificar su interés ilegítimo por tratarse de sitios no autorizados sería una mera petición de principios.

Tal como expresa C.M.: “la mención del interés legítimo contenida en los artículos 258, 309 y 318 de la Constitución, no se refiere a la situación jurídica subjetiva que bajo esa denominación haya sido atribuida a ciertas personas por las leyes u otras fuentes infra-constitucionales, sino que se refieren a un interés de hecho, susceptible de ser investigado y captado en cada caso, con independencia (al menos relativa) de la voluntad del legislador” (C.M., H. El Interés Legítimo en Perspectivas del Derecho Administrativo en la Segunda Mitad del Siglo XX – Publicación en Homenaje a S.L., Madrid, 1969, Tomo III.).

En definitiva, la legitimación activa del accionante se encuentra plenamente acreditada.

Por otra parte, la demanda fue correctamente entablada contra el Poder Ejecutivo – Ministerio de Economía – Dirección Nacional de Loterías y Quinielas.

Tal como señala V., en el proceso de inconstitucionalidad tiene legitimación pasiva: “(...)el titular del derecho que la ley impugnada tutela, es decir, el interesado en que se mantenga ésta en vigor y sea aplicada a la relación concreta, respecto de la cual el actor pide su apartamiento (inaplicación). Y solamente con relación a este demandado valdrá la sentencia dictada” (C.. VÉSCOVI, E. El Proceso de Inconstitucionalidad de la Ley, C. de la Facultad de Derecho, No. 18, Montevideo, 1967, pág. 214).

En este caso, la DNLQ, órgano desconcentrado del Poder Ejecutivo - Ministerio de Economía y Finanzas, en virtud el artículo 11 del decreto reglamentario No. 366/017, es la encargada de “requerir o intimar el cese de la publicidad de las actividades de juego, dirigiéndose a la entidad a través de la cual se realiza la misma sea ésta deportiva, cultural gremial o de cualquier naturaleza, agencia de publicidad, prestador de servicios de comunicación audiovisual o electrónica, medio de...