La prohibición de reforma del acto administrativo y el art. 310, inc. 10 de la Constitución Nacional
| Autor | Andrés Achard Brito del Pino |
| Páginas | 99-128 |
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LA PROHIBICIÓN DE REFORMA DEL ACTO
ADMINISTRATIVO Y EL ART. 310 INC 1º
DE LA CONSTITUCIÓN NACIONAL
ANDRÉS ACHARD BRITO DEL PINO
Master en Derecho Administrativo Económico
SUMARIO
INTRODUCCIÓN. I. PLANTEO DEL TEMA Y DEMÁS PRECISIONES PREVIAS. II. ANTECEDENTES A LA CREACIÓN
IV. LAS SOLUCIONES EN EL DERECHO COMPARADO. SU IMPORTANCIA. V. LA OPINIÓN DE LA DOCTRINA NACIONAL.
VI. LA JURISPRUDENCIA DEL T.C.A. VII. LA SITUACIÓN ACTUAL. LA VINCULACIÓN ENTRE LA REFORMA DEL ACTO
Y LA ANULACIÓN PARCIAL. VIII. CONCLUSIONES. APÉNDICE NORMATIVO
INTRODUCCIÓN
El objeto del presente estudio monográfico de tesina se formula como finalización del curso de master en
Derecho Administrativo Económico de la Universidad de Montevideo.
En ese marco, y con la intención de contribuir al estudio de las limitaciones constitucionales de la juris-
dicción del Tribunal de lo Contencioso Administrativo, es que se presenta aquí como tema principal y tal
como lo indica el titulo de la tesina- la prohibición de reforma del acto administrativo y el art. 310 inc 1º de
La causa principal que motivo la elección de este tema, que prima facie no presentaría dificultad algu-
na, es justamente la experiencia que en el desarrollo de la profesión se nos plantea día a día sobre el mismo.
Sin intención de presentar de antemano ningún tipo de juicio o valoración sobre el asunto, debemos admitir
que en la práctica profesional y en particular en lo que hace a la acción del TCA- no hemos quedado satis-
fechos con la situación que se produce con las anulaciones parciales que se dan en infinidad de casos y
menos aun con las explicaciones que, tanto doctrina como jurisprudencia, dan sobre el tema.
Fueron entonces esas constataciones de anulaciones parciales de actos que, junto a la prohibición de
reforma, nunca terminaron de satisfacernos, y lo que nos llevó a intentar profundizar en el tema.
De esa forma, por razones mas bien metodologicas el estudio se inicia en primer lugar por el planteo del
tema como tal, siguiendo luego por analizar los antecedentes que dieron lugar en nuestro país al dictado en
1952 1 de este art. 310 y de la instalación directa del TCA luego de 122 años de vida independiente del
Uruguay, así como su posterior evolución en los sucesivos textos constitucionales y sus reformas.
Se podrán encontrar además, otros tantos capítulos destinados al análisis de algunas previsiones análo-
gas en el Derecho comparado y la doctrina extranjera, que como es sabido han influido y mas en el caso del
Derecho Francés- en la fisonomía que actualmente tiene nuestro contencioso de anulación. De más está decir
que todas y cada una de las comparaciones lo son en cuanto al punto de estudio, es decir la existencia o no de
1. Se hace referencia en general al inc 1º del art. 310 de 1952, ya que si bien es similar a la previsión de la Constitución de 1934 y 1942 (salvo
la sustitución del término revocándolo por anulándolo), es en ésta Constitución donde se crea directamente el TCA, y por esa
razón es a partir de ese momento, donde a nuestro entender, el articulo cobra una real importancia. De mas está decir que en la
Constitución de 1967 y posteriores reformas, ese inc 1º no ha cambiado en su texto, respetando además la numeración de la Constitu-
ción de 1952 que tomamos como referencia.
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una potestad de reforma del acto administrativo, y excluyen comparaciones, que si bien son interesantes,
excederían en demasía el campo de estudio elegido.
También se destinan los correspondientes capítulos al análisis de la jurisprudencia y de la doctrina nacio-
nal, ya sea en cuanto a la forma en que se ha entendido la prohibición de reforma, sino también en cuanto a
mostrar cómo ambas han sabido moverse dentro de los límites que la Constitución impone, a saber mediante
la aplicación de lo que en doctrina se llama la escisión del acto administrativo y que como tal permite la
anulación parcial de un acto administrativo.
Por ultimo se encuentran las conclusiones del trabajo, que en el mejor de los casos habrá servido no sólo
para plantear un tema interesante y sus posibles discusiones, fallas y alcances, sino que además -en el peor
de los casos- tendrá utilidad como compilación para futuras búsquedas sobre el tema.
I. PLANTEO DEL TEMA Y DEMÁS PRECISIONES PREVIAS
Tal como se hacia mención en la introducción, corresponde aquí plantear el tema que se desarrollará en
las páginas siguientes. En primer lugar debe decirse que el mismo puede circunscribirse dentro del gran
tema que se ocupa de las potestades que tienen las diferentes jurisdicciones contencioso administrativas y el
alcance de sus fallos, aspectos estos que en nuestra Constitución están previstos en la sección XVII titulada
de lo Contencioso Administrativo.
En el presente trabajo entenderemos por reforma del acto administrativo la modificación de esa manifes-
tación de voluntad de la administración que produce efectos jurídicos tal como lo manifiesta el art. 120 del
Decreto 500/991, y que como señala Sayagués Laso 2, se compone de los siguientes elementos esenciales, a
saber: órgano competente, voluntad administrativa, contenido, motivos, finalidad, forma y procedimiento.
Dejaremos de lado entonces la reforma que puede producirse por el órgano que dictó originalmente el
acto o por su superior jerárquico a raíz -o no- de la presentación de recursos administrativos, para concen-
trarnos en la situación que se produce cuando esta manifestación de voluntad de la administración es
modificada por un órgano diferente a aquel que dictó el acto, variando entonces el contenido de esta
voluntad, y por ello, modificando muchas veces los propios motivos y en ciertos casos la finalidad perse-
guida por el acto.
Esto sucedería en las casos donde el Poder Judicial o el órgano independiente creado a esos efectos
ejerciera su poder, casos estos en los cuales la nueva voluntad debería- para así ajustarse a derecho- no solo
tener una motivación clara y jurídicamente hábil, sino que debería además ajustarse a la finalidad para la
cual se concedió la competencia. Todo esto en tanto la ilegalidad del acto y posterior modificación se podría
haber producido por su desajuste entre otras causas- entre la finalidad perseguida y la autorización para la
cual esa norma superior previo el dictado de aquel acto.
Conocido por todos es el hecho de que, dentro de la competencia para entender en las demandas o
acciones de nulidad del art. 309 (obviamos las referencias para evitar repeticiones que son por todos conoci-
das), al Tribunal de lo Contencioso Administrativo (de aquí en mas TCA o El Tribunal) se le han restrin-
gido sus potestades en cuanto el contenido de su fallo, pudiendo entonces solamente acoger la demanda y
anular el acto, o bien desechar la misma y en consecuencia confirmarlo.
De esta forma, el art. 310 inc 1º establece de forma terminante que el Tribunal solamente podrá confir-
mar el acto o anularlo, pero sin poder reformarlo. De igual tenor el art. 28 inc 1º de la Ley Orgánica del
TCA (Decreto Ley 15.524), quien específicamente refiere al tema, y repitiendo la prohibición constitucional
menciona que El Tribunal se limitará a apreciar el acto en sí mismo, confirmándolo o anulándolo, sin
reformarlo.
Con semejante claridad de las normas tanto constitucionales como legales, en Uruguay no cabria pensar
otra cosa que no sea la existencia de una prohibición total a la posibilidad de que los actos administrativos
(sobre los cuales el TCA tiene competencia para expedirse) sean reformados por un órgano que no sea aquel
que los dictó o su superior jerárquico, es decir por un órgano ajeno que se sustraiga en la voluntad de aquel
que le dio vida al acto.
Pero bien, pese a lo anteriormente afirmado, todos sabemos que en la práctica nuestro TCA anula actos
administrativos de forma parcial, como sucede por ejemplo en materia tributaria cuando elimina parte del
2. Sayagués Laso, Enrique, Tratado de Derecho Administrativo, tomo 1, 8ª ED., puesta al día a 2002 por Daniel H. Martins, Montevideo,
F.C.U., 2002, Pág. 431 y ss.
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