Sentencia Definitiva Nº 196/2023 de Suprema Corte de Justicia, 09-03-2023

• Fecha: 09 Marzo 2023
• Tipo de proceso: PROCESO DE INCONSTITUCIONALIDAD
• Materia: DERECHO CONSTITUCIONAL

Montevideo, nueve de marzo de dos mil veintitrés

VISTOS:

Para sentencia definitiva estos autos caratulados: “S.A. CASIL INC. - ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD ART. 352 DE LA LEY Nº 13.835 Y ART. 20 DE LA ORDENANZA DE LA JUNTA DEPARTAMENTAL DE CANELONES Nº 3 DEL 31/10/1974 EN LA RED. DADA POR ORD. DEL 23/12/1985 ART. 1”, IUE: 1-140/2022.

RESULTANDO:

I) Con fecha 30 de mayo de 2022, a fs. 10/13, compareció B. De Armas en representación de SA Casil Inc. y solicitó declaración de inconstitucionalidad del art. 352 de la Ley No. 13.835 y del art. 20 de la Ordenanza de la Junta Departamental de Canelones No. 3604 de fecha 31 de octubre de 1974 en la redacción dada por la Ordenanza de fecha 23 de diciembre de 1985.

Relató que se dedica a la explotación de canteras y que, por tal razón, es titular del permiso de explotación No. 95448, concedido por el Poder Ejecutivo con fecha 3 de octubre de 1996, sobre el padrón No. 5071 de la quinta sección catastral del departamento de Canelones, inmueble del que se extrae balasto, siendo éste su giro comercial. Por dicha actividad paga los tributos correspondientes al Gobierno Central.

Indicó que, no obstante los pagos que efectúa, debe abonar a la Intendencia de Canelones el denominado “impuesto a la extracción de material”, el que se funda en la ordenanza y en la ley impugnadas.

Apuntó que el art. 297 de la Carta señala en los numerales 1 a 13 cuáles son las fuentes de recursos de los Gobiernos Departamentales y que en ninguno de ellos se ubican ni la ley ni la ordenanza cuestionadas, que son por tanto inconsti-tucionales.

Especificó que en el numeral 1 del art. 297 se establece como recurso económico departamental los impuestos sobre la propiedad inmueble urbana y suburbana, refiriéndose el constitu-yente inequívocamente a la contribución inmobiliaria, no pudiéndose incluir el impuesto creado por las normas mencionadas. El impuesto en cuestión grava la actividad de extracción de materiales y no la propiedad (inmueble) de la que se extraen materiales.

Señaló que el numeral 3 del art. 297 no permite la inclusión del impuesto a la extracción de materiales en tanto el impuesto cuyo cobro pretende la Intendencia ya existe y es volcado al Estado - Gobierno Central, previsto en los arts. 45 num. 3 y 48 del Código de Minería.

Agregó que tampoco los previstos en el numeral 5 del art. 297 son recursos departamentales en los que pueda ubicarse el impuesto a la extracción de materiales. Si se trata de un servicio prestado por la Intendencia (cosa que se niega), se superpondría al servicio que presta y por el que cobra los cánones correspondientes la DINAMIGE (art. 45 del Código de Minería).

Sostuvo que el impuesto a la extracción de minerales atenta, además, contra el art. 298 de la Constitución de la República, que prohíbe la superposición impositiva entre tributos nacionales y departamentales. En el caso, ambas normas pretenden captar recursos no amparados en el inciso 1º del art. 297 de la Carta y que, además, ya se captan a través de un impuesto previsto en el Código de Minería con idéntico monto por idéntico hecho generador.

Adujo que se ha sostenido por la jurisprudencia que el art. 352 de la Ley No. 13.835 no rige en el ámbito del departamento de Canelones, porque no crea un ingreso con destino a la Intendencia de Canelones. Del texto legal surge claramente que no se está creando o innovando, sino sustituyendo normas vigentes a esa época. Se sustituye un solo aspecto que es la forma de cálculo del impuesto (alícuota).

Señaló al respecto que, para pronunciarse acerca del alcance del art. 352 de la Ley No. 13.835, hay que analizar las normas sustituidas, que crearon los impuestos a la extracción de arena piedra para los departamentos de Colonia, San José y Lavalleja respectivamente. La norma impugnada solamente refiere a la tasa del 5% ficta.

Argumentó que el art. 352 de la Ley No. 13.835 no amplió ni creó un impuesto a la extracción de materiales aplicable en los departamentos en los que este impuesto no existía. Ratificó sí que el impuesto a la extracción de materiales establecido se destina a los Gobiernos Departamentales de ubicación de los predios respectivos, siendo administrado y recaudado por las respectivas Intendencias. Por lo tanto, para considerar aplicable el art. 352 de la Ley No. 13.835 debía existir norma legal anterior que creara este impuesto con destino al Gobierno Departamental de Canelones, pero como tal norma no existe, aquella norma no se puede extender a otros departamentos que no sean Colonia, Lavalleja y S.J..

Por lo que viene de exponerse, solicitó la declaración de inconstitucio-nalidad del art. 20 de la Ordenanza de la Junta Departamental de Canelones No. 3604 de fecha 31 de octubre de 1972, en la redacción dada por la Ordenanza de fecha 23 de diciembre de 1985 (art. 1), y del art. 352 de la Ley No. 13.835.

II) Por decreto No. 868 de fecha 16 de junio de 2022 (fs. 20), se dio traslado de la demanda por el término legal, el que fue puntualmente evacuado por el Estado - Poder Legislativo a fs. 31/37 vto. y por la Intendencia de Canelones a fs. 43/45 vto., los que abogaron por el rechazo de la demanda incoada.

III) Por auto No. 1180 de fecha 16 de agosto de 2022 (fs. 47), se confirió a las partes traslado común por el término de diez días a los efectos previstos por el art. 517.2 in fine del CGP, traslado que fue evacuado por la actora a fs. 52/53 y por el Estado - Poder Legislativo a fs. 56 y vto., no habiendo sido evacuado por la Intendencia de Canelones.

IV) Por auto No. 1349 de fecha 13 de setiembre de 2022 (fs. 58), se dispuso el pasaje a estudio y autos para sentencia, citadas las partes.

V) Culminado el estudio, se acordó emitir el presente pronunciamiento en legal y oportuna forma.

CONSIDERANDO:

I) La Suprema Corte de Justicia, con el voto unánime de sus integrantes naturales, declarará la falta de legitimación pasiva del Estado – Poder Legislativo y desestimará la acción de inconstitucionalidad promovida, por los fundamentos que pasan a señalarse.

II) Falta de legitimación pa-siva del Estado - Poder Legislativo.

La Corte tiene posición respecto a que el Poder Legislativo, como mero órgano emisor del acto normativo, no es el legitimado pasivo en el proceso de inconstitucionalidad de las leyes. La mera condición de ser la autoridad encargada de la producción de normas generales y abstractas (leyes) no le confiere la calidad de órgano afectado por una eventual declaratoria de inconstitucionalidad.

De acuerdo con lo dispuesto en el numeral 1º del art. 517 de la Constitución: “Cuando la declaración de inconstitucio-nalidad fuere interpuesta por vía de acción, se sustanciará con un traslado a las partes a quienes afectare la ley o norma con fuerza de ley”. Es decir, los legitimados pasivos son los “afectados” por la norma (como beneficiarios o como aplicadores de ella), pero no su emisor.

Más precisamente, en mate-ria tributaria, debemos atender al sujeto activo de la relación jurídico tributaria, para advertir qué órgano del Estado es el “beneficiado” por la norma legal que se resiste y si, en este caso, tiene un interés en su mantenimiento (aplicación).

En torno al tema en examen, resultan trasladables al caso, mutatis mutandi, las consideraciones efectuadas por la Corte en sentencia No. 529/2021, que a continuación se transcriben:

“II) Respecto de la carencia de legitimación del Poder Legislativo para ser parte en la presente causa, cabe expresar que la Corporación tiene posición firme respecto de la ausencia de la legitimación del órgano legislativo, que habrá de mantener con esta integración. En efecto, como se ha sostenido en anterior pronunciamiento: Concretamente, en punto a la legitimación del Poder Legislativo para ser enjuiciado en la presente acción impugnativa, no se advierte en qué sentido su condición de mero órgano autor de la disposición resistida, lo vuelve un sujeto que, beneficiado por la norma, pudiera resultar afectado por su declaración de inconstitucionalidad, circunstan-cia que, a la luz del art. 517.1 del Código General del Proceso, torna inadmisible su convocatoria en juicio.

Este Colegiado, en anterior integración, ya se había pronunciado en el sentido apuntado.

Si bien, en esa oportunidad, lo hizo en referencia al órgano Legislativo Departamental, igualmente, tales conceptos son, natural-mente, trasladables a hipótesis como la de autos, donde el órgano autor de la norma es el Legislativo Nacional.

En el aludido fallo, la Corte manifestó: ‘En realidad el Gobierno Municipal de Montevideo, es meramente el autor de la norma objetada por inconstitucional, de lo que resulta notoriamente la falta de legitimación pasiva, por cuanto el art. 517.1 del Código General del Proceso dispone que cuando y como en el caso de autos, la declaración de inconstitu-cionalidad se propone por vía de acción, los legitimados pasivos son ‘los afectados por la norma’ o sea los que beneficiados por ella resultarían afectados por su declaración de inconstitucionalidad. Tal carácter no lo tienen obviamente los órganos municipales concretamente propuestos como exclusivos destinatarios de la acción, sino los feriantes que en aplicación de lo dispuesto por la norma, ejercen su actividad comercial conforme con la disposición que se entiende inconstitucional’ (Cf. Sentencia No. 167/1995).

IV) Entonces, a juicio de la Corporación, en vía de acción y en el caso concreto, el organismo demandado no puede ser considerado como una ‘parte a quien afectare la Ley o la norma’, pues, su sola condición de ‘autor’ de la Ley, sin otro aditamento, no lo coloca en una situación jurídica que le confiera un interés que la disposición atacada podría ‘afectar’.

Esta posición no se encuentra huérfana de respaldo, pues prestigiosa doctrina especializada también se ha pronunciado en el sentido apuntado.

En referencia a las partes en el proceso de inconstitucionalidad por vía principal y con especial referencia a los ‘sujetos de...