Sentencia Definitiva nº 440/2016 de Supreme Court of Justice (Uruguay), 19 de Octubre de 2016

• Ponente: Dr. Felipe Javier HOUNIE SANCHEZ
• Fecha de Resolución: 19 de Octubre de 2016
• Emisor: Supreme Court of Justice (Uruguay)
• Jueces: Dra. Elena MARTINEZ ROSSO,Dr. Jorge Omar CHEDIAK GONZALEZ,Dr. Felipe Javier HOUNIE SANCHEZ,Dr. Jorge Tomas LARRIEUX RODRIGUEZ,Dr. Ricardo Cesar PEREZ MANRIQUE,Dr. Gustavo Orlando NICASTRO SEOANE
• Materia: Derecho Penal
• Importancia: Alta

Montevideo, diecinueve de octubre de dos mil dieciséis

VISTOS:

Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “AA y otra c/ PODER EJECUTIVO. Acción de inconstitucionalidad, artículo 368 de la Ley No. 19.149”, IUE 1-143/2014.

RESULTANDO:

I) A fs. 3-34 comparecieron AA y BB y solicitaron, por vía de acción, la declaración de inconstitucionalidad del artículo 368 de la Ley 19.149.

1) En cuanto a la legi-timación activa y a la vía procesal promovida.

Las accionantes alegaron que por resolución del Director General de Rentas de la Dirección General Impositiva, dictada el 6 de diciembre de 2012, se dispuso formular y presentar una denuncia penal a raíz de hechos con apariencia delictiva constatados en el curso de una inspección de la DGI en XX S.A., sociedad de la cual son directoras.

Dicho acto administrativo fue impugnado en sede administrativa habiendo operado la denegatoria ficta de los recursos administrativos interpuestos, por lo cual promovieron su anulación ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo (autos caratulados: “XX S.A. y otras c/ Estado. Ministerio de Economía y Finanzas. Acción de nulidad” Fa. No. 735/2013).

En el curso del proceso anulatorio ante el TCA, la DGI contestó la demanda invocando, entre otras defensas, que el acto administrativo impugnado no era susceptible de ser anulado por el TCA, en virtud de lo establecido en el artículo 368 de la Ley 19.149.

En ese contexto, las accionantes plantearon ante el TCA, por vía de excepción, la solicitud de declaración de inconstitucionalidad del artículo 368 de la Ley 19.149.

El TCA sostuvo que no correspondía dar curso a la excepción de incons-titucionalidad planteada ya que, en el ámbito de los procesos anulatorios de su competencia, la vía de excepción no estaba prevista, lo que la tornaba improcedente. Ello porque, de acuerdo con lo previsto en el artículo 258 de la Constitución, la vía de excepción se encuentra prevista únicamente para la “vía judicial”, mas no para la “vía jurisdiccional” (decreto No. 2162/2014 del TCA, recurrido y mantenido por sentencia No. 230/2014).

Atento a que el TCA no dio curso a la excepción de inconstitucionalidad opuesta ni la planteó de oficio, las actoras promovieron este proceso de declaración de inconstitucionalidad por vía de acción.

Destacaron que la norma no había sido definitivamente aplicada, siendo irrelevante el hecho de que la Administración hubiese formulado la denuncia ante la Justicia Penal. Lo que ellas pretenden es la exclusión de la aplicación de la norma en el proceso que tramita ante el TCA, por lo que, hasta que el proceso contencioso anulatorio no esté concluido, no hay obstáculo para la declaración de inconstitucionalidad. Agregaron, además, que el objeto de regulación de la norma cuestionada no era el acto procesal de la denuncia, sino su presupuesto: la resolución que decidió su formulación.

2) En cuanto al mérito de la pretensión.

En lo medular, las accionantes fundaron la inconstitucionalidad denunciada en los siguientes argumentos:

2.1) Al establecerse que cierto acto administrativo no puede ser objeto de la acción anulatoria competencia del TCA, se viola lo dispuesto en el artículo 309 de la Constitución, disposición que establece que todos los actos administrativos son pasibles de anulación por el TCA, salvo previsión constitucional que disponga lo contrario.

La norma impugnada declara que la resolución fundada prevista por el artículo 110 de Código Tributario se encuentra comprendida dentro de los actos excluidos de la jurisdicción anulatoria del TCA (artículo 27 del decreto-Ley 15.524).

El ámbito jurisdiccional del TCA está definido en la propia Constitución. Las exclusiones están dadas por otras normas constitucionales o por hipótesis de inadecuación del fallo anulatorio al objeto de la pretensión (actos que deniegan cobros de pesos, indemnizaciones por daños y perjuicios, devolución de pagos indebidos, etc.).

2.2) Se viola el principio de certeza o seguridad jurídica (artículo 7 de la Constitución). El artículo 368 de la Ley 19.149 tiene un contenido interpretativo que resulta ilegítimo.

El acto administrativo objeto de la demanda anulatoria ante el TCA se dictó el 6 de diciembre de 2012 y fue recurrido, por lo que la vía administrativa quedó agotada. La demanda anulatoria se presentó con anterioridad a la entrada en vigencia de la norma cuestionada.

Una vez culminada la vía administrativa, el individuo adquiere un derecho subjetivo público: el derecho de acción a plantear la demanda anulatoria ante el TCA. La norma legal impugnada elimina el derecho subjetivo de acción. Y el carácter declarativo o interpretativo del artículo 27 de la Ley 15.524 que el legislador le dio, no solo elimina el derecho respecto de situaciones futuras, sino también respecto de las pasadas, como lo son los actos administrativos ya dictados, recurridos y con proceso anulatorio en trámite respecto del que no hay sentencia firme.

No se trata de una Ley interpretativa, sino de una Ley que innova, ya que: a) no existía ningún punto oscuro en la Ley presuntamente interpretada; b) la razón para la sanción de la Ley resulta jurídicamente errónea.

Nunca se ha considerado por la doctrina o la jurisprudencia que la resolución referida por el artículo 110 del Código Tributario se encontrara entre los actos excluidos de la jurisdicción del TCA por el artículo 27 del decreto-Ley 15.524.

Quienes sostienen el carácter no procesable de este tipo de actos administrativos, afirman que es un acto que no causa lesión, lo cual nada tiene que ver con el elenco de actos excluidos por el artículo 27 citado.

El requisito del poder lesivo de los actos administrativos que la doctrina reclama deriva del artículo 309 de la Carta y del artículo 38 del decreto-Ley 15.524 y no del artículo 27 de este cuerpo legal.

Su apreciación corresponde exclusivamente al TCA en cumplimiento de su función jurisdiccional y no puede ser objeto de solución legislativa.

Si el legislador pudiera evaluar el poder lesivo de un acto, tendría en sus manos el control jurisdiccional sobre los actos de la Administración.

De la historia fidedigna de la sanción de la Ley, resulta que lo que se buscó fue eludir el criterio del TCA referido al alcance del artículo 309 de la Constitución en cuanto a la posición del sujeto ante la norma.

Mediante la sentencia No. 314/2012, del 21 de junio de 2012, el TCA entendió que la resolución que dispone la formulación de una denuncia por el delito de defraudación tributaria resulta pasible de control ante él. Seis meses después de dicho fallo, la DGI dictó el acto administrativo en cuestión.

En junio del 2013, el Poder Ejecutivo remitió al Parlamento el proyecto de Ley que contenía la disposición impugnada.

Se trata de una Ley que introdujo una modificación en el régimen vigente con efectos retroactivos.

2.3) Se viola el principio de separación de poderes (artículos 307, 309, 310, 311 y 320 de la Constitución).

La atribución a la Ley del carácter interpretativo o declarativo determina que el legislador se arrogó potestades jurisdiccionales respecto de aquellas causas en las que aún no ha existido pronunciamiento del TCA en relación con los actos a los que alude. En el caso, estando el proceso anulatorio en trámite, la Ley impugnada sustrajo del conocimiento de un órgano jurisdiccional (el TCA) un asunto del que venía conociendo, para exiliarlo de toda posibilidad de pronunciamiento por parte de ese órgano.

2.4) Se viola el principio de tutela o control jurisdiccional efectivo (artículo 72 de la Constitución), esto es, el derecho a que un tribunal se pronuncie sobre el acto administrativo cuya anulación se pretende (artículo 8 de la Convención Americana de Derechos Humanos).

La Ley atacada entró en vigencia cuando ya se había iniciado la acción penal y la anulatoria ante el TCA.

Según el artículo 52 del Código del Proceso Penal, el juez penal puede, incidenter tantum, analizar la regularidad jurídica del acto por el que se resuelve promover la denuncia. Em-pero, será el TCA quien se pronuncie sobre la cuestión de la licitud del acto de forma definitiva. Si ambas sentencias son contradictorias, habrá lugar al recurso de revisión (artículos 53 y 54 del Código del Proceso Penal).

2.5) En definitiva, soli-citaron que se declarara la inconstitucionalidad del artículo 368 de la Ley 19.149.

II) Por resolución No. 660/2015 se resolvió declarar admisible la acción de inconstitucionalidad deducida, así como disponer, como medida cautelar y a pedido de las accionantes, la suspensión de la aplicación del artículo 368 de Ley 19.149 hasta la conclusión de este proceso (fs. 70-78vto.).

III) Por providencia No. 793/2015 se confirió traslado de la pretensión principal a la parte demandada y al Sr. Fiscal de Corte (fs. 85).

IV) El Ministerio de Economía y Finanzas evacuó el traslado conferido abogando por el rechazo de la demanda (fs. 97-111).

V) Por resolución No. 1132/2015 (fs. 114) se resolvió, entre otras cuestiones, diligenciar la prueba documental ofrecida por las partes (artículo 166 del C.G.P.), la que se agregó a fs. 120-233 y 235-268.

VI) A fs. 281-291 y 295-302vto., ambas partes alegaron de bien probado.

VII) El Sr. Fiscal de Corte, por las razones que expuso en el dictamen No. 1140/2016, haciendo caudal de lo expresado en sus dictámenes precedentes en la causa (275-276 y 357-357vto.), consideró que la acción promovida resultaba inadmisible, porque la disposición impugnada había sido definitivamente aplicada (fs. 398).

VIII) Por providencia No. 788/2016 se dispuso el pasaje a estudio y se llamaron los autos para sentencia (fs. 400).

IX) Una vez cumplidos los trá-mites de estilo, se acordó dictar sentencia en el día de la fecha.

CONSIDERANDO:

I) La Suprema Corte de Jus-ticia, por mayoría y por diversos fundamentos, acogerá la pretensión deducida.

II) En cuanto a la procedencia de la vía de...