Sentencia Definitiva Nº 471/2022 de Suprema Corte de Justicia, 07-06-2022

• Fecha: 07 Junio 2022
• Tipo de proceso: PROCESO DE INCONSTITUCIONALIDAD
• Materia: DERECHO CONSTITUCIONAL

Montevideo, siete de junio de dos mil veintidós.

VISTOS:

Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “DOBBYN S.A. C/ INTENDENCIA DEPARTAMENTAL DE CERRO LARGO - ACCIÓN DE NULIDAD - EXCEPCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD ARTS. 2 Y 3 DEL DECRETO DE LA JUNTA DEPARTAMENTAL DE CERRO LARGO Nº 34/2011 DE 29 DE JULIO 2011”, IUE: 1-165/2019.

RESULTANDO:

I) DOBBYN S.A. promovió ante el T.C.A. demanda de nulidad contra la resolución del Intendente del Departamento de Cerro Largo nro. 092/2019, de fecha 13 de febrero de 2019; a la par, acumuló excepción de inconstitucionalidad respecto de los arts. 2 y 3 del decreto de la JUNTA DEPARTAMENTAL DE CERRO LARGO nro. 34/2011, de fecha 29 de julio de 2011.

En lo que aquí interesa, aseguró ser propietaria del padrón nro. 10.977, sito en la séptima sección catastral de Cerro Largo, y relató que, tras haberlo forestado, fue sancionada por la INTENDENCIA DE CERRO LARGO con una multa de U$S 28.000 por presunta violación del art. 14 de la ley nro. 18.308, decreto departamental 61/2016 y art. 2 del decreto departamental 34/2011, por haber forestado áreas que no son de prioridad forestal.

Además de pretender que el T.C.A. anule la resolución en cuestión, solicitó -por vía de defensa- la declaración de inconstitucionalidad respecto de los arts. 2 y decreto de la JUNTA DEPARTAMENTAL DE CERRO LARGO nro. 34/2011, de fecha 29 de julio de 2011.

En tal sentido, en síntesis, expresó lo que seguidamente se señalará.

Adujo que la JUNTA DEPARTAMENTAL DE CERRO LARGO, por art. 2 del decreto nro. 34/2011, resolvió:

“Disponer como medida cautelar la prohibición de forestar en todo el Departamento, en suelos fuera de los definidos como de prioridad forestal”.

Y por el art. 3, dispuso:

“Aplicar, con todos sus alcances, en casos de contravención de estas medidas cautelares, creadas en el marco de un instrumento de Ordenamiento Territorial, las sanciones establecidas en el segundo inciso del artículo 71 de la Ley 18.308, de 18 de junio de 2008”.

En opinión de la excepcionante, las normas transcriptas coliden con varias normas constitucionales, según los argumentos que ofreció y que se resume a continuación.

a) Indicó que el GOBIERNO DEPARTAMENTAL carece de competencia para limitar derechos fundamentales, porque los derechos reconocidos por la Constitución solo pueden ser limitados por una ley formal, dictada por razones de interés general. La prohibición de forestar en todo el Departamento en suelos que no sean definidos como de prioridad forestal por la JUNTA DEPARTAMENTAL, significa una limitación al derecho de propiedad y a la libertad de trabajo, de cultivo, de comercio y de industria, reconocidos por los arts. 7, 32 y 36 de la Constitución.

b) Argumentó que, aun si se entendiera que además de la “ley nacional”, también la “ley departamental” puede limitar derechos fundamentales, de todos modos la JUNTA DEPARTAMENTAL carece de competencia para regular la materia forestal. Manifestó que el art. 274 de la Constitución le confiere a GOBIERNO DEPARTAMENTAL funciones ejecutivas y administrativas, mientras que el art. 275 establece ciertas atribuciones concretas, pero en ningún caso referidas a la materia forestal.

Dijo que tampoco la ley nro. 9.515, ni el Código Rural, ni la ley forestal nro. 15.939 atribuyen competencia al GOBIERNO DEPARTAMENTAL para la formulación y ejecución de políticas en materia de forestación.

Sostuvo que, si bien la ley nro. 18.308 concede a los GOBIERNOS DEPARTAMENTALES facultades en materia de ordenamiento territorial, no les atribuye, en cambio, competencia en materia de política forestal, tampoco les permite establecer limitaciones, ni prohibiciones, a los derechos fundamentales.

Manifestó que el diseño y la ejecución de las políticas forestales corresponde exclusivamente al M.G.A.P., de acuerdo con lo dispuesto por los arts. 2, 6 y 49 de la ley nro. 15.939.

Concluyó que nuestro ordenamiento no otorga competencia a los GOBIERNOS DEPARTAMENTALES en materia de forestación, por lo que no pueden establecer prohibiciones, ni medidas cautelares que limiten la realización de actividades forestales, ni facultarlos a imponer sanciones a los particulares, lo que determina que las normas impugnadas sean inconstitucionales.

II) Por auto nro. 9111, de fecha 27 de noviembre de 2019, el T.C.A. dispuso remitir las actuaciones a la Suprema Corte de Justicia a los efectos de analizar el planteo de inconstitucionalidad impetrado (fs. 29).

III) Recibidos los autos por la Corte (fs. 33), por auto nro. 9, de 3 de febrero de 2020, se ordenó conferir traslado de la excepción de inconstitucionalidad a la parte demandada (fs. 34); quien lo evacuó en el sentido de que correspondería rechazar la defensa en cuestión (fs. 48-52 vta.).

IV) Por auto nro. 870, de fecha 3 de agosto de 2020 (fs. 58), se agregó la prueba documental propuesta por las partes, se practicó la intimación peticionada, se libró el oficio solicitado y se desestimó por manifiestamente impertinente la prueba testimonial propuesta a fs. 52 por la parte demandada.

V) Cumplida la etapa probatoria, por auto nro. 231, de 11 de marzo de 2021 (fs. 70-163), se confirió traslado a las partes por el término de diez días a fin de que formulen los respectivos alegatos (fs. 164); acto procesal que solo cumplió la excepcionante (fs. 168-180).

VI) Por providencia nro. 640, de fecha 29 de julio de 2021, se dispuso el pase de la causa a estudio (fs. 182).

VII) Como medida para mejor proveer, por resolución nro. 1431, de fecha 23 de noviembre de 2021, la Corte solicitó que se sirva informar el GOBIERNO DEPARTAMENTAL DE CERRO LARGO si el decreto departamental nro. 34/2011 fue publicado en el Diario Oficial y, en su caso, su fecha de publicación (fs. 189 y 190). Librado el oficio, la INTENDENCIA DE CERRO LARGO no cumplió con la diligencia requerida (fs. 191-194), lo que, por m/v nro. 2, de fecha 2 de febrero de 2022, obligó a reiterar el mentado oficio (fs. 195-197), requerimiento que la INTENDENCIA DE CERRO LARGO nuevamente incumplió (fs. 200); sin perjuicio de ello, el día 24 de febrero de 2022, la Corte dispuso agregar la impresión de la página web del Centro de Información Oficial -IMPO, donde surge la publicación en el Diario Oficial del decreto impugnado, el día 12 de agosto de 2011 (fs. 200).

VIII) Por auto nro. 181, fechado el día 3 de marzo de 2022, este Colegiado dispuso que los autos vuelvan a estudio de los Sres. Ministros (fs. 201), ocasión en la que, el día 28 de marzo de 2022, compareció la INTENDENCIA accionada dando cumplimiento con lo anteriormente requerido (fs. 204-205).

IX) Finalmente, por decreto nro. 486, de fecha 26 de abril de 2022, se dispuso agregar la documentación presentada por la accionada, con noticia de la contraria (fs. 217); cumplido lo anterior, los autos volvieron a estudio el día 5 de mayo de 2022; finalizado el estudio, se acordó dictar la presente sentencia definitiva.

CONSIDERANDO:

I) La Suprema Corte de Justicia, por unanimidad de sus miembros naturales, rechazará la excepción de inconstitucionalidad planteada por DOBBYN S.A., por los fundamentos jurídicos que se expresarán a continuación.

II) Sobre la legitimación de las partes.

Conforme a lo dispuesto por los artículos 258 de la Constitución de la República y 509 del Código General del Proceso, DOBBYN S.A. se encuentra legitimada sustancialmente para la presenta-ción de la impugnación de autos.

Efectivamente, si el inte-rés está dado por resultar inmediatamente afectado por la aplicación de la norma que se impugna, representado por la existencia o la posibilidad cierta de sufrir perjuicio o agravio, donde la injusticia, desde el punto de vista subjetivo del impugnante, consiste en sufrir una lesión en su interés personal o en el riesgo de sufrirla (cf.: S.C., L., “Las situaciones jurídicas subjetivas”, Cuadernos De Derecho Público III, nro. 1, Ed. Universidad, Mdeo., 1996, pág. 40; C.P., J., “Conceptos constitucionales definitorios de la legitimación del actor: Relaciones entre derecho subjetivo, interés legítimo e interés general”, Revista de Derecho Público, Mdeo., 2013, págs. 139-156), es claro para la Corte que la excepcionante es titular de un interés con las notas preanotadas, dado que DOBBYN S.A. se vio afectada con la aplicación de una sanción pecuniaria, con fundamento en el decreto impugnado nro. 34/2011, dictado por la JUNTA DEPARTAMENTAL DE CERRO LARGO, que establece prohibi-ciones de forestar en suelos que no sean de prioridad forestal.

Por su parte, la legitima-ción pasiva en este caso está determinada por la circunstancia de que la mencionada Comuna es quien reviste la calidad de demandada en la acción anulatoria entablada en el proceso antecedente (cf.: sentencias de la Corte nros. 1.537/2018 y 1.196/2019, entre otras).

La cuestión no...